時評：階梯水價為什么會成為“雞肋”？
我國人均水資源只有2200立方米，接近人均2000立方米中度缺水水平國際標準，水資源短缺已經成為制約中國社會可持續發展的重要 “瓶頸”，節水高效利用水資源是解決中國水資源短缺的必由之路。合理的水價機制是節水高效利用水資源不可或缺的經濟手段，而階梯水價由于其完美的理論設計備受青睞，據調查，北京市80%居民期待實施階梯水價。
階梯水價就是根據不同的用水量將水價分為不同的等級，每個等級執行不同的價格，用水量在基本定額之內，執行基準水價，用水量超過基本定額，則超出的部分執行更高一階梯的水價。例如某市居民戶用水定額分為三個層次（階梯），第一階梯（基本用水定額）12立方米／戶月以下，水價為3.0元/立方米；第二階梯為12～16立方米／戶月，水價為6.0元/立方米，第三階梯16立方米每戶月以上，水價為30。0元/立方米（水價階梯比例為1∶2∶5），如果用戶一個月用水20立方米，其交納的水費為：12×3＋4×6＋4×30＝180元。
從理論上而言，階梯水價理論設計是非常完善的，其主要特征是考慮了用水的基本需求和過多用水應高額收費，基本需求也可稱為“福利水”，如果是居民用水則體現了水作為生存的基本物質應該得到保障，其特點是用水越多，水價越高，水費也越多。從民意調查結果來看，百姓特別愿意接受這個理念，它對于提高用戶節水意識具有很大的激勵作用。
國家非常重視階梯水價推廣工作。2000年10月，國家計委會同水利部、建設部印發了《關于改革水價促進節約用水的指導意見》，明確提出了“強化水資源的分配和管理，實行有利于節約用水的科學水價制度”，“提高城市供水價格和污水處理費標準，適時推進階梯式水價和兩部制水價制度，促進節約用水”。2002年4月，國家計委、財政部、建設部、水利部、國家環保總局聯合發出了《關于進一步推進城市供水價格改革工作的通知》，指出“城市供水價格改革工作的重點，是建立合理的水價形成機制，促進水資源保護和合理利用。一是調整水價要與改革水價計價方式相結合。全國各省轄市以上城市應當創造條件在 2003年底以前對城市居民生活用水實行階梯式計量水價，其他城市也要爭取在2005年底之前實行；取消部分地區實行的用戶用水最低消費（月用水流量底數）的規定；各地要對非居民用水實行計劃用水和定額用水管理，實行用水超計劃、超定額累進加價辦法，拓展水價上調空間，增強企業、居民的節水意識。二是要針對不同城市的特點，實行季節性水價，以緩解城市供水的季節性矛盾。三是要合理確定回用水價格與自來水價格的比價關系，建立鼓勵使用回用水替代自然水源和自來水的價格機制，加快城市污水處理和回用水設施建設。通過改革，建立以節約用水為核心的合理的水價形成機制。”
在實踐層面上，階梯水價的實施并不如意。粗略統計，目前全國660多個設市城市中，只有近80個城市在部分居民中實行了階梯水價，占城市總數的 12%，北京、天津、上海、沈陽等諸多大城市并未實行階梯水價。2004年6月，在北京市水價聽證會上，曾提出實施階梯水價聽證方案，但后來因條件不成熟沒有實施。在2009年12月北京水價聽證會上，眾多聽證代表提出實施階梯水價，北京市發改委給予積極回應。2010年第四季度北京將實施階梯水價試點工作，待成熟后在全市推廣。國家提出了在2005年基本實現階梯水價的目標，可為什么到里2010年還沒有如期實現，造成階梯水價難以實施的原因究竟是什么？這得從階梯水價實施的主客觀條件進行深入分析才能得出答案。 階梯水價的實施需要具備相應的軟硬件支撐，如果沒有軟硬件的支撐，階梯水價的實施是緣木求魚。
硬件是實施階梯水價的最基本物質條件，也是最重要的物質保障，階梯水價實施的最基本要求是用戶具有準確便捷的計量設施，即一戶一表。目前，我國絕大多數城市用水戶水表普及率并不高，缺乏用水計量設施普遍存在。我們以基礎設施比較完善的北京市為例，2008年北京共有水表252萬只，其中居民有 245萬只，非居民占7萬只。根據《北京市統計年鑒》，2008年北京市共有481.2萬戶（戶籍統計），其中非農業戶369.3萬戶，農業戶117.3 萬戶，涉及戶籍統計人口為1229.9萬人，按此數據進行推算，2008年北京市沒有水表的家庭為236.2萬戶，占總統計戶籍的56.5%，也就是說北京市家庭只有44.5%擁有水表。值得說明的是，這里還沒有考慮近600萬非戶籍統計人口，如果將其考慮進去，則北京市家庭水表擁有率更低。用戶缺乏水表是階梯水價難以實施的重要原因。軟件是階梯水價順利實施的基礎性工作，涉及到經濟、管理、政治、人權等各個領域，問題更加復雜，在某種程度上它決定著階梯水價的可操作性，硬件具備之后，關鍵是否有相關的軟件措施與之相配套。在軟件中涉及到的重要問題包括基本定額的核定、核定單位（以人還是以戶）、核定的周期以及相關的管理等。
首先，基本定額的核定是最基礎的工作，基本定額過大，用戶不需要努力也不會用到高一階梯的水量，根本無法起到階梯水價調整作用，階梯水價成為擺設；基本定額過小，即便用水戶采取各種措施也不夠，盡管階梯水價節水的效果很快能夠實現，但又難以體現水作為生活基本品的特殊屬性，也不符合方便、節約、保障生存的基本原則。制定合理的基本定額不是給你多少基本定額的簡單問題，涉及到人權等大問題，獲得足夠的生活用水是公民基本人權，保障居民足夠的生存用水是政府的責任與義務，世界各國都高度重視。目前，我國一些實施階梯水價的城鎮，由于基本定額的核定過于寬松，難以發揮階梯水價的作用，階梯水價幾乎流于形式。
其次，核定單位的確定有一定的難度，無論是以人還是以戶為單位都存在一定的問題。如果以人為單位進行核定，看起來很合理，但由于客觀上存在大量的人戶分離狀況，難以準確地計量人實際用水數量，如家庭存在兩套以上住房，這樣人均水量如何核定？若以戶為單位進行核定，就涉及到戶人口的確定。盡管我國現在以3口之家為主，但也存在大量3人以上或者3人以下的家庭，若以3人家庭作為階梯水量基礎，3人以下的家庭將賺便宜，3人以上家庭則吃虧。以北京市為例，調查結果表明，2008年北京3口之家僅占34.8%，四口以上之家占16%，兩口以下家庭占49.2%。如果以3口之家進行核定水量，有49.2% 家庭占了便宜，16%家庭吃虧，百姓事沒有小事，特別是涉及到喝水這樣的最基本的生存問題，絕對不能忽略這種不公平的存在。上述兩種核定方式都涉及到人口的核定，通常認為以戶口本為主進行核定相對容易簡單，但由于存在大量的外來人口、存在不少的租房戶，人戶分離問題特別突出，核定過程比想象的困難得多，供水單位對人口進行核定客觀上存在難度，需要公安部門的大力配合。
第三，水費核定周期也是矛盾比較突出的地方。究竟以月、季還是以年為單位進行核算需要進行研究。從供水單位角度來看，以月度為單位進行計算盡管工作量很大，但可以及時地回收資金，但從用戶角度來看，夏季用水較多，階梯水價壓力大，但在冬季用水量相對減少，階梯水價壓力小些，用戶希望以年為主，這樣用水多的月份和用水少的月份可以平均。目前北京市抄表周期為兩個月一次。
第四，階梯水價實施對供水方管理提出了新的挑戰。首先，查表要及時，如果在查表日沒有及時查表，如用水戶在查表時候家中無人，出現階梯水量的計量不準確，引發水費計算出現差錯，可能導致居民與供水單位的矛盾；其次，要對供水計量設施進行改造，缺乏水表的要進行安裝，一些老舊水表改造成智能化的水表，將室內水表移到室外（減少居民外出無法查表）；第三，改造費用由誰來承擔，水表改造需要大筆資金，僅一只智能化的水表價格在300元左右，這筆錢應該由誰付？政府、企業和用戶如何分擔？這是普遍存在的問題，目前沒有相關的政策和法規進行規范。
我國水資源總體短缺，通過水價來調整水資源的高效利用是重要手段，是建設保護水資源、保護水環境的“利水型社會”不可或缺的經濟措施。由于階梯水價實施涉及到比較復雜的主客觀條件，在實際工作中，是否實施階梯水價應該進行科學的論證，看軟硬件是否具備，因地制宜地進行實施，避免不切實際的“一刀切”。
（姜文來/中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所 研究員，博士生導師）
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