環保法三審：倡放寬公益訴訟主體
10月23日下午，十二屆全國人大常委會第五次會議分組審議了環境保護法修訂案草案（下文簡稱“三審稿”）。此前，全國人大法律委員會副主任委員張鳴起作了三審稿修改情況的匯報。
在分組審議上，多位委員在肯定三審稿中部分修改條款的同時，也進一步提出應該放寬環保公益訴訟主體、加大違法者成本等意見。
“這部法律關系到我們每個人和子孫萬代，因此修改法律必須要精雕細刻，才無愧于人大的立法責任。”任茂東委員表示。
倡放寬訴訟主體
在本次環保法修改之初，有關公益訴訟的內容就成各方關注焦點。
此前，在二審稿第四十八條曾規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以向人民法院提起訴訟。”
對此，二審時常委會委員、部門和社會公眾提出，環境公益訴訟主體范圍較窄，建議擴大訴訟主體范圍。
法律委員會經研究，擬擴大提起環境公益訴訟的主體范圍。三審稿第五十三條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，依法在國務院民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的全國性社會組織可以向人民法院提起訴訟。其他法律另有規定的，依照其規定。”
但多位參與分組審議的委員仍認為，目前的規定太過嚴格。
“環境保護訴訟的主體太窄，不利于保護公眾監督環境保護的積極性，不利于形成整合力量，遏制、制裁環境污染的氛圍。”參與分組審議的莫文秀委員表示。
任茂東委員也表示了相似的觀點，在他看來法條這樣規定“似乎欠周密”。因為縱觀三審稿全文，很多的規定都是原則性的甚至籠統的規定，但在這一條規定上，卻規定得很詳細，較苛刻且難以界定。
“建議不要一下子把公益訴訟的主體限制得這么窄，如果還沒有成熟的考慮，可以只作原則性規定，不要一刀切，”任茂東委員表示，“因為公益訴訟制度本身在我國還在完善中，一些具體做法還要在實踐中發展，我們大家都相信最不希望看到的是，由于這一條的規定反而限制了環境保護和公益訴訟制度的發展。”
李路委員也表示，依照現在的條文，“在國務院民政部門登記”就排除了在地方民政部門登記的社會組織，僅僅由全國性的環境保護公益組織提起訴訟，忽視了各地區的差異性，而且全國性的組織對于基層發生的環境違法行為很可能鞭長莫及和力不從心；“信譽良好”在實踐中存在如何認定的問題，若由受理案件的法院認定，又缺乏科學性。
那么，什么樣的公益訴訟主體是合適的？如何既能夠發揮民眾力量，同時兼顧訴訟主體的專業能力、社會信譽等因素，防止濫訴？
劉政奎委員建議，可將訴訟主體擴大到省級環保社會組織，而且“只要是合法注冊的社會組織都可以提起訴訟”。
而莫文秀委員則表示，關于訴訟主體的規定，可參照民事訴訟法第55條，對污染環境，侵害眾多消費者合法權益等損害公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。
“建議直接沿用民事訴訟法第55條的規定，這樣相關法律銜接一致，范圍也適中，是不是更加妥當一些。” 莫文秀委員表示。
加大違法成本
除了訴訟主體之外，加大違法者成本是委員們關注的另一焦點。
“我的建議是，在這次修訂案的修訂過程當中，對法律責任部分做徹底、完全的修改，真正提高違法犯罪的成本，實現對環境保護的有效性。”侯義斌委員說。
其實，三審稿中已增加了一些硬約束，比如對直接責任人的人身處罰。
比如，三審稿第三十八條規定：“企業事業單位和其他生產經營者通過暗管、滲井、滲坑、高壓灌注或者篡改、偽造檢測數據等逃避監管的方式排放污染物，或者生產、使用國家明令禁止生產、使用的農藥，造成環境污染事故，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第三十條的規定予以處罰。”
但仍有委員覺得“在法律責任方面很不給力”。
侯義斌委員表示，對三審稿上述第三十八條的規定，由于在環境保護的責任問題上治安管理處罰法不會有非常明晰的規定，在專門的環境保護法里沒有講到相應責任，也沒有講相應的處罰標準，“現在推到治安管理處罰法上，這樣的做法是不合適的”。
陳吉寧委員也表示，盡管三審稿已有不小進步，但在法律設置上仍有漏洞，存在比較突出的執法成本高、違法成本低的問題，
以處理“未批先建”項目為例，據陳吉寧披露：2010年對全國鋼鐵項目進行了清查，河北省全省煉鐵煉鋼的產能分別是2.73億噸和2.86億噸。其中，近80%是沒有經過環評審批擅自建設運行的，這里有相當一部分是不符合國家產業政策需要淘汰的。而未批先建項目一旦建成后，污染重的落后產能沒有辦法淘汰，政府管理部門叫停也停不下來。
“目前的罰款最高限額是20萬，沒有任何用處。一個大項目上億甚至十幾億，20萬的罰款額度是九牛一毛，也沒有辦法追究責任人的法律責任，這個現象已經成為環境執法中十分突出的問題。”陳吉寧委員說。
他建議要增加“未批先建”的內容并提高處罰力度，首先要明確未批先建的法律處罰依據；二是要大幅度提高懲罰的限額，“建議用總投資額的比例，比如1%-5%作為罰款額度”。
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