環保體制改革頂層設計待出臺 職能分散致監管不力
隨著霧霾天氣的肆虐，環境污染問題已成國人心患。2014年政府工作報告中提出要“出重拳強化污染防治”，顯然環境污染防治工作已成為政府工作的重點之一。
環境保護部部長周生賢日前在接受《中國能源報》記者采訪時指出，“環保體制改革是一個漸進的過程，涉及職能調整等多個問題，將先從頂層設計做起，目前頂層設計有待出臺。”此前，周生賢曾力推獨立而統一的環境監管執法，引發了業界種種猜想，備受關注的環保體制改革正蓄勢待發。
環保部門監管難“給力”
據了解，環境管理職能過于分散，部門職責不清，是目前制約我國污染治理的重要因素之一。國家行政學院經濟學部李江濤教授在接受本報記者采訪時表示，目前我國環境管理體制中最突出的問題就是權力與責任不對稱。
據了解，我國環保部門在監管執法過程中常會在不同程度上受到外部因素制約，導致權利與責任嚴重不對等，出現了一些“不敢管”、“不敢罰”、“不敢報”的尷尬局面。
2013年1月，神華包頭煤制烯烴項目曾因違反“三同時”（環保設施與項目主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用）制度，被環保部臨時叫停，并處以10萬元罰款。據媒體報道，當時該項目實際并未全部停產。3個月后，中國神華能源股份有限公司副總裁翟桂武對外表示，該項目已復產。
廣東國鼎律師事務所主任朱列玉表示，一些環保部門面對央企國企時不敢作為，即使開出了處罰也沒有嚴格執行。一些地方環保局對上級甚至國家環保部門的環境保護政策在執行上存在著“上有政策、下有對策”的現象，政策執行縮水嚴重。
據了解，由于地方政府片面追求GDP，地方環保部門面對當地納稅大戶的一些污染企業，不得不做出讓步。
“我國環保體制監管分散，九龍治水。”中國人民大學經濟學院宋楓博士對本報記者表示，“我國環保監管體制中最突出的問題是人事不獨立，地方環保局的任命由地方政府決定，而地方政府又要做業績。”
朱列玉也指出，目前環保部門采用屬地化管理體制，地方政府掌管著環保部門的人事權、財政權，環保部門對地方政府的依賴程度非常高，“地方保護主義是環境治理的攔路虎”。一些地方政府片面追求經濟發展，對污染嚴重的企業搞“掛牌保護”。此時，如果環保部門不折不扣地依法行政，就容易得罪當地領導，環保局長也會因此而丟“烏紗帽”，環保部門則可能被克扣、停撥辦公經費。
環保體制改革怎么改
針對上述種種問題，我國環保體制改革到底該何去何從？專家們給出了各自不同角度的建議。
在朱列玉看來，環保部門應當采取中央垂直管理，避免地方干擾。對此，中科院科技政策與管理科學研究所副所長王毅指出，垂直管理需要充分的論證，垂直管理也有相應的問題，它不能充分發揮地方的積極性。
宋楓向本報記者表示，“地方環保局應獨立任命”，并建議可參照美國環境管理體制，進行分區域管理。
據了解，目前美國聯邦政府一級的環境保護機構有兩個，即環境質量委員會和美國環境保護局，它們直屬總統辦公廳，由總統親自領導。其中美國環境保護局負責全國的環境管理事務，是美國聯邦政府的獨立行政機構。
其實，我國并非沒有環境保護的區域管理機構。據了解，當時的國家環保總局在2006年就開始組建環境保護的區域管理機構，在華東、華南、西北、西南、東北、華北6個區域組建了環保督查中心，其監管范圍覆蓋了全國內地31個省市自治區。
“環保督查中心屬于環保部的直屬事業單位，并無執法權，它對地方的環境污染違法行為只能進行督查，并無處罰權。執法權屬于當地的環保主管部門，督查中心的作用是只能督促地方的環保部門去執法。”王毅表示。
“我國環保體制改革面臨阻力較大，關鍵是要改變政績考核制度。”李江濤對本報記者表示，“經濟的發展需要動力，不可避免會帶來污染物的排放，但要注意政績考核制度的問題，不能一味追求GDP增長”。
在政績考核制度方面，朱列玉也建議，應由環保部門對地方政府的環保工作進行績效考核，并加強環保工作成績在地方領導考核中的權重。
除此之外，接受本報記者采訪的多位專家都表示，環境治理需要各個社會主體的參與，不能完全寄希望于環保部一家之力，需要工商、質檢、水利、司法等多個部門細化分工合作才能取得成效。
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