強化執法：監管者也要被監督
對于日益嚴重的環境問題，很多人認為監管不嚴、執法不力是重要原因之一。
民有所呼，政有所應。更加明確政府部門的環境監管職責，成為新環保法的一大亮點。其中，地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責，環境保護規劃的內容應與主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃等相銜接……一系列新規定，讓專家學者紛紛稱贊，認為新環保法有利于打破目前環保執法不力的怪圈，使環保執法真正成為污染治理的利器。
環保有了“鐵規”
未完成環評不得開工，未經許可不得排污
5月12日，據環保部網站消息，環保部公布了2014年第一季度83起重點環境案件處理情況。記者發現，這些案件大多涉及超標排放、未依法辦理環境影響評價、治污設施不正常運行、污染物直排等問題，特別是未批先建、缺乏環評手續等問題突出。
值得注意的是，中國移動、中國聯通和中國電信三大運營商旗下分公司，均因相關基站已建成并投入使用、但未辦理環評手續而被通報。對此，記者在環保部處罰情況清單中看到，福建省福安市環保局下發《責令停止環境違法行為通知書》，責令補辦環保審批手續，同時要求中國移動福安分公司對輻射超標的信號基站進行整改。
“雖然之前對于環評有要求，但事先沒有做到，往往可以事后補辦，這對企業來講機會成本很大，違法成本很低。因此，‘先上車后買票’現象經常發生。”北京公眾與環境研究中心主任馬軍（微博）說。
哪里有問題，哪里就有整改。關于環境影響評價制度，新環保法作出了更為嚴格的規定：建設對環境有影響的項目，應當依法進行環境影響評價。未依法進行環境影響評價的項目，不得開工建設。
同時，在法律責任中相應規定，建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環境保護監督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。“凡是沒有完成環評的，一律不得開工建設，這條規定很有力度，并且完全符合‘保護優先、預防為主’的基本原則。”馬軍評價道。
其實，近年來，國家越來越重視環境保護工作，特別是針對現實存在的各種問題，設計出臺了許多強有力的措施。而新環保法的一個特點就是，將一些實踐中行之有效的做法上升為法律制度，排污許可制度就是一個例證。
記者了解到，在總結水污染防治法、大氣污染防治法等有關排污許可制度的實施情況基礎上，排污許可制度正式寫入環境保護的基礎性法律中。新環保法規定，實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者應當按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。
對此，專家認為，比起單純設立排放標準，排污許可證的約束力更強，政府部門的環保執法更有抓手。
執法有了抓手
增加查封、扣押強制權的規定，執法人員可以當場制止排污
從環境監測制度到環境預警制度，再到環境污染事件應急制度，新環保法實現了環境監管各個環節的無縫對接。那么，如何讓這些制度規定擲地有聲？
“現實生活中，一線執法的環保隊伍主要是各級環境監察機構，但他們的地位比較尷尬。”上海市環保局局長張全曾經在全國人大常委會第一次審議環保法修正案時指出，這些環境監察機構大多為事業單位，沒有正式名分，甚至沒有執法權，導致實踐中執法力度弱。
有事實為證。相信很多人沒有忘記幾年前的“郴州血鉛”事件，更沒有忘記事件處理中的“有令不行、有禁不止”。曾經有媒體這樣報道：對于湖南省郴州市嘉禾縣兩家冶煉企業的監察，從建廠到生產，當地環保部門一直在干預，并先后十次發文責令停產，但是直到爆發“血鉛超標”事件后，郴州市環保局第十一次出手，污染企業才被徹底關閉。
如今，新環保法致力于扭轉這種局面，明確規定，縣級以上人民政府環境保護主管部門及其委托的環境監察機構和其他負有環境保護監督管理職責的部門，有權對排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者進行現場檢查。被檢查者應當如實反映情況，提供必要的資料。
更可喜的是，各級環保執法部門在被法律賦予執法權的同時，還被授予了行政強制措施權。根據新環保法，企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，環境執法部門可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。
“以往，我國環保執法部門力量薄弱，對拒不履行環境行政處罰決定的行為，缺乏必要行政強制手段，只能申請人民法院強制執行，造成環境執法疲軟，有法難依。”全國人大常委會委員劉振偉表示，新環保法增加了查封、扣押強制權的規定，執法人員可以當場制止企業排污行為，大大提高了工作效率。同時，當場查封、扣押，可以固定排污的證據，涉及刑事責任時，也便于公安機關取證。
此外，狹隘的GDP主義也是造成環保執法難的重要原因。一位不愿具名的基層環保局長告訴記者：“目前基層環保局只是地方政府的一個部門，局長由本級政府任命并對本級政府負責，如果某一天出現一起污染事故，摘的也往往只是環保局長的烏紗帽。”
對此，專家認為，要破解環保執法難題，單憑環保一個部門的戰斗力遠遠不夠。當地黨委、政府的主要領導應切實轉變觀念，痛下決心改革當前的政績評價體系和地方治理規劃。
效果有了保障
推行責任倒逼，整合環境刑事責任、民事責任和行政責任
有了具體的抓手，有了法定的權利，還要有嚴格的監管環節。正如社會普遍認為的那樣，當前環境保護工作不盡如人意，并非因為制度的缺乏，而是因為環保執法部門的執法不嚴。
中國人民大學法學院環境資源法研究所主任周珂也表達了類似觀點：“通俗地說，原來的環保法是非常軟的法律，規定了企業的義務，卻對政府沒有足夠的約束力。但是環保工作又恰恰應由政府承擔主要責任，甚至起決定性作用。因此，政府如果沒有履行法律職責，當然很難保證執法效果。”
對此，新環保法作出了充分規定：
—建立環境保護目標責任制和考核評價制度，將環境保護目標完成情況納入對政府部門及其負責人的考核內容，并且將考核結果向社會公開；
—強調人大監督制度，明確縣級以上人民政府應當每年向本級人大或者人大常委會報告環境狀況和環境保護目標完成情況，依法接受人大監督；
—創設社會監督機制，規定公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利，發現政府部門不依法履行職責，有權向其上級機關或者監察機關舉報。
監督有渠道，更要有實效。新環保法還確立了更嚴格的法律責任，推行責任倒逼。其中規定，如果執法部門失職或者違反新環保法的相關規定，直接負責的主管人員和其他直接責任人員將受到記過、記大過或者降級處分；造成嚴重后果的，還將可能撤職或者開除，主要負責人應當引咎辭職。
“以往環保法規定的責任類型主要是環境行政責任，新環保法把環境刑事責任、民事責任、行政責任進行了有效整合，比如明確規定，違反本法規定、構成犯罪的，依法追究刑事責任。”周珂介紹說，同時，針對目前環境問題日趨嚴重的趨勢，加大環境違法行為懲處力度十分必要。新環保法中按日計罰、查封、扣押、拘留等舉措，為有力懲處環境違法行為提供了法律保障。
“法律的生命力在于執行，新環保法對執法部門增加了必要執法手段，也強化了法律責任。法律實施后，執法部門必須加大執法力度，切實做到執法必嚴、違法必究。唯有如此，才能讓法律發揮應有的作用。”環保部法規司副司長別濤表示。
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