排污權交易：走好這條路需把幾道關？
國務院辦公廳日前出臺了《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）。出臺《意見》，就是為了讓排污權交易試點工作少走或不走彎路，盡快深化我國排污權有償使用與交易試點探索。
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自2007年以來，環境保護部聯合財政部先后批復同意江蘇、浙江、天津、湖北等11個省份開展了試點工作，廣東、遼寧等不少省市也自行開展了試點工作。經過多年試點，已經能夠總結出我國推進排污權有償使用及交易制度建設的經驗、主要做法以及可能面臨的問題。
在此背景下，環境保護部組織環境規劃院等技術單位開展了《意見》的編制工作。經過多次專家討論，以及多輪征求地方環保部門意見的環節后，《意見》逐漸成熟，并由國務院辦公廳發布。
《意見》出臺后，怎樣加快探索排污權有償使用及交易，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用？本報記者采訪了編制單位的有關專家。
根據國務院辦公廳日前出臺的《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），到2017年，試點地區排污權有償使用和交易制度基本建立，試點工作基本完成。
排污權交易試點工作自2007年推行至今，已經取得一定進展，但仍有很多問題不容忽視。比如由于基礎數據混亂，現有企業初始排污權核定不夠規范；由于企業“惜售”等原因，二級市場不活躍的問題一直沒有得到解決。
對于這些問題，《意見》的出臺能否給出解決方案？下一步，我國的排污權有償使用和交易試點工作該怎樣進行？
本報記者專訪了環境保護部環境規劃院環境政策部主任助理董戰峰博士。
要處理好哪些關系？
解決排污權有償使用和交易制度中“為什么”、“干什么”、“怎么實現”的問題
記者：排污權交易政策的提出，是為了解決環境資源利用中的外部性問題。多年來，我國一些地方積極進行了試點工作。此次出臺《意見》，能否更好地推進排污權交易？如何推動？
董戰峰：應該認識到，建立排污權有償使用和交易制度，是我國環境資源領域一項重大的、基礎性的機制創新和制度改革，是生態文明制度建設的重要內容。這將對更好地發揮污染物總量控制制度的作用、在全社會樹立環境資源有價的理念、促進經濟社會持續健康發展產生積極影響。
《意見》總體來講是圍繞推進排污權有償使用和交易“為什么”、“干什么”、“怎么實現”等來展開的。這是我國第一個全國性指導排污權有償使用和交易試點工作的政策文件。
第一部分是總體要求。主要闡述推進排污權有償使用和交易“為什么”，強調了試點工作的背景、重要意義、總體定位和工作目標。
第二部分是建立排污權有償使用制度，明晰了排污權有償使用制度的具體內容，明確排污權有償使用到底“干什么”和“怎么干”。
第三部分是加快推進排污權交易，主要講的是建立排污權交易制度的詳細內容，也就是我們通常講的排污權交易二級市場，講排污權交易到底要“干什么”和“怎么干”。
第四部分即針對排污權有償使用和交易“如何實現”來講的，是推進排污權試點工作順利開展的保障性工作。
記者：《意見》提出，到2017年，試點地區排污權有償使用和交易制度基本建立，試點工作基本完成。在這一過程中，要完成哪些具體工作，達到什么要求？
董戰峰：總體要求是，各地區、各有關部門要妥善處理好政府與市場、制度改革創新與保持經濟平穩發展、新企業與老企業、試點地區與非試點地區的關系，把握好試點政策出臺的時機、力度和節奏，因地制宜、循序漸進地推進試點工作。
具體而言，在機制探索方面，要建立環境成本合理負擔機制和污染減排約束機制，完善有償分配、初始定價、指標管理等關鍵技術，形成有償使用與交易的政策框架與實施機制。
在地區環境管理方面，通過有償使用與指標管理設置的準入門檻，優化環境資源配置，加快推進產業結構調整，切實改善環境質量。
在污染源管理體系方面，激發排污單位治理污染的積極性、主動性，樹立環境資源有價的意識，促進排污單位主動減少污染物排放，加快環保技術創新和清潔生產技術使用，提高污染減排效率。
初始排污權有償還是無償？
無償分配容易造成新老企業、不同排放水平企業的不公平
記者：此前在一些試點地區采訪時，排污權核定是地方環保部門頭痛的問題之一，各地采取的方式也不盡相同。對此，您怎么看？
董戰峰：核定排污權是試點工作的基礎。《意見》明確，現有排污單位的排污權，應根據有關法律法規標準、污染物總量控制要求、產業布局和污染物排放現狀等核定；新建、改建、擴建項目的排污權，應根據其環境影響評價結果核定。
由于污染物總量控制制度是實施有償使用制度的基礎，也就表明我國排污權有償使用和交易制度是“總量控制型”交易制度而非“排污削減信用型”交易制度。這要求試點地區要嚴格按照國家確定的污染物減排要求，將污染物總量控制指標分解到基層。
試點地區不得超過國家確定的污染物排放總量核定排污權，不得為不符合國家產業政策的排污單位核定排污權。
根據要求，試點地區應于2015年底前全面完成現有排污單位排污權的初次核定，以后原則上每5年核定一次。
記者：《意見》明確，試點地區實行排污權有償取得，但國際上多是采用行政手段無償配置，我國為什么選擇了有償取得的方式？
董戰峰：《意見》的一大亮點就是首次明確了對于試點地區排污權的初始分配實行有償配置的原則。
對于排污權的初始分配，主要分為無償分配和有償獲得兩種方式。國際上主要采用行政手段無償配置，如美國的二氧化硫交易和歐盟碳排放交易。
但是無償分配的排污指標很容易造成新老企業、不同排放水平企業的不公平性。而且，當總量控制目標不嚴格的時候，會造成排污指標無法真正體現環境資源價格。
因此，《意見》明確，試點地區實行排污權有償使用制度，排污單位在繳納使用費后獲得排污權，或通過交易獲得排污權。排污單位在規定期限內對排污權擁有使用、轉讓和抵押等權利。
記者：既然企業對排污權的取得已經付費，為什么還要繳納排污費？這二者有什么不同？是否存在重復征收的問題？
董戰峰：我們認為，排污權是具有價值的稀缺資源，已經成為一些行業（如燃煤發電）企業發展的“基本生產要素”，排污者取得排污權必須支付相應的“酬金”或者“租金”。
比如，如果燃煤發電企業不能獲取有限的二氧化硫和氮氧化物排污權指標，就不能新建燃煤電廠和投產運行發電，也就不能獲取相應的發電經濟效益。而政府通過排污權有償分配，真正體現了環境資源的稀缺性和“受益者付費”原則，逐漸形成環境資源價格機制。
在這種制度安排下，排污權有償使用價格就是企業在特定時間和范圍下使用排污權可能獲取最大經濟收益的凈貼現值。而企業繳納的排污費或環境稅是使用排污權指標過程產生環境外部損失成本的內部化，這與排污權有償使用價格是完全不同的。排污費或環境稅體現的是“污染者付費”原則。
因此，排污權有償使用費和排污費這兩種政策的目標定位不同，也不存在重復征收的問題。
為什么價格差異大？
對新老污染源區別對待，試點地區可參照有償使用的排污權定額出讓標準確定交易指導價格
記者：有償分配如何進行？對新老污染源采取的方式有何不同？
董戰峰：目前，有償分配的模式主要包括兩種：政府定價和拍賣。在排污權有償使用和交易制度實踐中，由于企業對于排污權市場價值普遍缺乏認識，政府部門普遍采用政府定價的方式進行排污權有償分配。
有償取得的排污權通過排污權交易市場實現排污者之間排污權的再分配，最終形成排污權有償分配的一級市場和排污權交易的二級市場。
根據《意見》規定，對現有排污單位和新、改、擴建項目實施略有區別的對待，即所謂的“新老源隔斷”。
對現有排污單位，要考慮其承受能力、當地環境質量改善要求，逐步實行排污權有償取得。新建項目排污權和改建、擴建項目新增排污權，原則上要以有償方式取得。我們認為，這更有利于排污權有償使用制度的推行。在排污權出讓方面，“老源”主要以定額出讓為主，而“新源”主要以拍賣為主。
記者：在市場交易中，價格是非常關鍵的因素。但據了解，目前的各地試點中，價格差異很大，為什么會出現這種情況？
董戰峰：的確，目前各地的排污指標初始有償使用價格差異極大，以化學需氧量為例，每年每噸價格在2000元至兩萬元不等，一次繳費的期限為1年~20年不等，難以統一操作和評估。
因此，《意見》要求，試點地區要配合國家國民經濟發展計劃與總量控制政策，以5年計劃的起始時間為周期進行排污指標的核定管理。
《意見》同時提出，在交易市場中，各試點地區可參照有償使用的排污權定額出讓標準確定交易指導價格。但為體現市場規則，本著自愿、公平、有利于環境質量改善和優化環境資源配置的原則，最終的交易價格由交易雙方自行確定。
為何要劃定交易范圍？
控制交易范圍不是限制交易，而是明確不宜交易的類型，激活交易市場還需努力
記者：《意見》規定，火電企業原則上不得與其他行業企業進行涉及大氣污染物的排污權交易，有媒體將其解讀為“火電排污權交易遭禁”，是否真的如此？為什么會有這樣的規定？
董戰峰：這主要考慮到火電行業排放的大氣污染物通過遠距離輸送和大氣化學反應等，會導致酸雨和區域性PM2.5污染等大氣污染問題，而低矮面源影響的主要是局地環境空氣質量。
鑒于高架源與低架源對環境影響機理、方式的顯著差異，《意見》提出火電等高架源原則上不能與低架源進行大氣污染物排污權交易。
控制交易范圍不是限制交易，而是從污染遷移的特征、不同污染源污染物排放差異與環境質量改善的角度出發，明確不宜交易的類型。
記者：不開展水污染物的跨流域交易是否也出于同樣的考慮？
董戰峰：從河流污染擴散特征及流域環境質量改善角度考慮，不開展水污染物的跨流域交易。在同一流域內進行交易的原則是水質與水體功能不退化，有條件的區域在上下游開展交易時應當考慮由于對控制斷面或敏感水體影響的大小而產生的交易比率問題。
考慮各試點省份的政策設計、規則制定均有差異，原則上暫不開展跨試點省份的排污權交易。
對于環境質量未達到要求的地區，鼓勵通過污染治理出讓排污權，而不得購買排污權增加本地區污染物總量。同樣，考慮到農業污染源與工業污染源的排放形式、排放方式和處理難易程度上有較大差別，要求工業污染源不得與農業污染源進行排污權交易，提倡工業污染源自行開展污染治理，出讓排污權。
記者：在我國已經開展試點的地區，交易活動多集中在一級分配市場，二級市場為數不多的案例也有不少政府部門“拉郎配”的因素，如何改變這一局面？
董戰峰：稀缺的減排潛力、嚴格的環境準入制度、不確定的排污單位生產計劃以及政策預期不明朗，是造成排污單位“惜售”的主要原因，這也嚴重制約了二級交易市場的發展。
排污權交易制度是排污權制度的核心。為激活交易市場，試點地區應積極配合國務院有關部門，研究制定鼓勵排污權交易的財稅等扶持政策。應重點關注各地在試點過程中出現的具有借鑒意義的特色政策，如“刷卡排污”、“排污權抵押貸款”、“排污權租賃”、“排污指標總量預算體系”、“排水量交易”等，執行情況好的政策可在全國試點地區宣傳推廣。
對于能夠促使工業企業淘汰落后產能、提高污染治理技術水平的有益政策，各地金融、信貸、工商等部門應當出臺配套政策予以支持。地方政府可以建立排污權儲備制度，回購排污單位富余的排污權，盤活排污權交易市場。
為促進產業升級和結構調整，儲備的排污權應當重點支持戰略性新興產業、重大科技示范等項目建設，形成一定的示范作用。
同時，還要研究排污權的短期租賃與抵押貸款等金融產品，使排污單位獲得的排污權發揮資產的金融功能。
典型案例
1987年，上海閔行區上鋼十廠與塘灣電鍍廠簽署排污權轉讓協議，每年補償給電鍍廠4萬元的經濟損失；上海永新彩色顯像管有限公司與上海宏文造紙廠進行排污權交易，前者從宏文造紙廠購買每天395公斤COD的排污權。
2002年，太倉環保發電有限公司向南京下關電廠購買了2003年~2005年每年1700噸二氧化硫排污權。
2003年，在河南省環保局協調下，河南省三門峽市義馬煤氣公司每年向中原黃金冶煉廠購買900噸二氧化硫排放指標。
2003年，國電常州發電有限公司以每年300萬元的價格向諫壁發電廠購買了2006年~2010年每年2000噸二氧化硫排污權。
2009年12月，山西的3家電力企業與國網能源開發有限公司簽訂了二氧化硫排污權交易合同，售價為6315元/噸，交易量為1.4萬噸，交易金額近9000萬元。
2010年6月，陜西省首次二氧化硫排污權拍賣，12家企業參與競拍，初始配額拍賣的基價為2500元/噸，最高成交價為4200元/噸，總成交金額944.9萬元。
截至2009年11月中旬，浙江省嘉興市已有890家企業參與排污權有償使用和交易，總交易金額1.49億元。
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