國務(wù)院:明年全面清理“土政策” 拔掉保護(hù)傘
環(huán)保部門到企業(yè)去檢查要報地方批準(zhǔn)，而且限制什么時間能去，什么時間不能去；對環(huán)保審批、排污收費等竟制定限制性的政策……一些地方環(huán)境執(zhí)法中出現(xiàn)的障礙，使得環(huán)境執(zhí)法在有的地方的執(zhí)法效力大大下降，甚至形同虛設(shè)。
◆本報記者陳媛媛
針對一些地方或明或暗地存在的土政策，近日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（以下簡稱《通知》）要求明年6月底前，地方政府必須全面清理、廢除阻礙環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的“土政策”。
環(huán)境保護(hù)部監(jiān)察局局長鄒首民表示，《通知》之所以給地方清理“土政策”指定期限半年，是因為這一清理工作已開展了很多年，只在一些地方檢查中發(fā)現(xiàn)，并非普遍存在的問題，因此能夠在半年內(nèi)全面清理完畢。
或明或暗的土政策
“各部門對同一企業(yè)同一事項的檢查一年不超過一次”；“投資在一定數(shù)量以上的企業(yè)，免收一切行政事業(yè)性費用”；“有關(guān)部門進(jìn)工業(yè)園區(qū)檢查，必須得到園區(qū)管委會的批準(zhǔn)”……
各地環(huán)保“土政策”紛繁復(fù)雜，形式多樣。主要表現(xiàn)形式為“四個三”：“三零(寧)”：寧靜日、零收費、零處罰。“三制”：檢查準(zhǔn)入制、處罰核準(zhǔn)制、收費審批制。“三免”：免繳排污費、免辦環(huán)評手續(xù)、免建環(huán)保設(shè)施。“三個隱形”：某些政府或者部門的掛牌保護(hù)；政府領(lǐng)導(dǎo)掛點、蹲點企業(yè)；有意延長限期治理時間和長期以“試生產(chǎn)”名義開展生產(chǎn)，不執(zhí)行環(huán)保“三同時”。
環(huán)保“土政策”既包括一些地方政府公開的紅頭文件、規(guī)章制度，也包括地方領(lǐng)導(dǎo)的口頭表態(tài)、指示，或者心照不宣的實踐規(guī)則。
在2006年左右，“土政策”頻繁出現(xiàn)在很多地方政府對外招商引資的承諾中，這些以紅頭文件或者以口頭承諾出現(xiàn)的規(guī)定，表面上似乎是地方政府為企業(yè)發(fā)展?fàn)I造了一個不受干擾的環(huán)境，實際上已經(jīng)為污染企業(yè)撐起了保護(hù)傘。
2007年7月13日，監(jiān)察部和原國家環(huán)保總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步清理違反國家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的錯誤做法和規(guī)范性文件的通知》，要求各級監(jiān)察機(jī)關(guān)和環(huán)保部門對地方規(guī)范性文件中違反國家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行全面清理。
經(jīng)過此番清理，包括招商引資時給出一些環(huán)保相關(guān)的優(yōu)惠條件，減半征收排污費，同時不能去企業(yè)進(jìn)行環(huán)保檢查，或者簡化環(huán)評手續(xù)檢查等類似地方“土政策”基本清理完畢。
但是，以保護(hù)地方利益為目的的規(guī)定和做法仍然或明或暗地存在。停產(chǎn)治理有名無實；“未批先建”環(huán)境違法案屢查不止；“姍姍來遲”的限期治理通知，“遙遙無期”的限期治理過程；不論污染程度如何，執(zhí)行下限罰款；對環(huán)境影響少的建設(shè)項目，用環(huán)評備案替代了環(huán)評審批……
某市一名環(huán)保局副局長說，環(huán)境執(zhí)法過程中，他們最害怕政府打招呼，有時上級領(lǐng)導(dǎo)即使沒有直接打招呼，但是因為企業(yè)對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)大，或者大型建設(shè)項目急需上馬顯政績，他們也不敢嚴(yán)格執(zhí)法，恪守履行審批規(guī)定。
地方保護(hù)主義屢禁不止
為何有些地方要制定違反國家法律規(guī)定的“土政策”？為何地方保護(hù)主義屢禁不止？究其原因，我國轉(zhuǎn)型期的政治體系建設(shè)有待完善，監(jiān)督機(jī)制尚不健全，政治制度化水平較低，一定程度上制造了環(huán)保“土政策”滋生的土壤。
現(xiàn)有的國家和個人小，地方和基層組織大的“兩頭小，中間大”政治格局，是環(huán)保“土政策”產(chǎn)生的政治基礎(chǔ)。
環(huán)境污染事件頻發(fā)，與地方政府未能落實中央環(huán)保政策制度有很大關(guān)系。多年來，中央一直開展環(huán)保專項行動，曾出臺多種政策加大環(huán)保監(jiān)督和執(zhí)法力度，試圖杜絕嚴(yán)重污染環(huán)境、破壞生態(tài)的違法行為。部分地方卻以政府名義出臺“土政策”、“土規(guī)定”，明文限制環(huán)保部門依法行政，保護(hù)違法行為，導(dǎo)致一些“特殊”企業(yè)長期游離于環(huán)境監(jiān)管之外。
中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員劉維新認(rèn)為，“這種將保護(hù)地方利益放在首位的思想，導(dǎo)致落實具體國家政策時缺乏全局觀念，不能有效貫徹。”
從表面上看”土政策“是規(guī)則體系的選擇之爭。而規(guī)則之爭，說到底又是利益之爭。地方政府千方百計保護(hù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，其根本原因就在于企業(yè)能給當(dāng)?shù)卣畮韺崒嵲谠诘睦妗?
為了招商引資，地方政府制定了形式多樣的“動員機(jī)制”與“獎懲機(jī)制”，對各部門分配招商引資的任務(wù)額，層層分解、施壓，獎懲分明，形成了一套明確的“目標(biāo)管理責(zé)任制”。環(huán)保局局長甚至“變身”招商局局長，只要是能吸引投資，則“來者不拒”。同時，以GDP為核心考察指標(biāo)的“政績評價體系”則將政府、官員的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)緊緊鎖定在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)上，稍有不慎，則“烏紗帽”難保。
環(huán)境法規(guī)政策常常成為招商引資、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“攔路虎”。這種情況下，地方形式各樣的環(huán)保“土政策”便“新鮮出爐”，以達(dá)到“弱化”、“虛置”環(huán)境法律法規(guī)和環(huán)境執(zhí)法，“全心全意”發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的。
廢除土政策，關(guān)鍵在政府
近年來，隨著社會治理理念的進(jìn)步，國務(wù)院各部門取消下放了2400多項審批事項，接近原有審批事項總量的70%，此舉目的是減少政府管制，激發(fā)市場活力。中央取消和下放審批權(quán)后，各個地方舍不得放權(quán)，或者對應(yīng)取得審批的事項換個馬甲，甚至增設(shè)新的，這就是備受公眾詬病的“土政策”。
新《環(huán)境保護(hù)法》即將于2015年1月1日起實施，對史上最嚴(yán)格的環(huán)保規(guī)則仍然會遇到令不行、禁不止的問題。在很多地方，工業(yè)項目依然被看成是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生命線”。只要經(jīng)濟(jì)增長快，便能“一俊遮百丑”。對于一些高耗能高污染項目，只看中利潤迅速增長帶來的GDP，部分地方政府違反中央精神和政策以及法律規(guī)定，加快項目上馬。
“土政策”屬土，但是許多“土政策”卻以紅頭文件出現(xiàn)。紅頭文件我們并不陌生，它是權(quán)威、嚴(yán)肅、莊重、規(guī)范的象征，地位僅次于法律、法規(guī)。但是現(xiàn)實中紅頭文件卻成為少數(shù)人謀取利益、隨意利用的手段。
那么，誰能約束紅頭文件？2000年通過的《立法法》，對于行政法規(guī)、規(guī)范做出一定的約束，但對于沒有納入規(guī)范性文件的紅頭文件，反而缺乏足夠的約束力。按照《立法法》的原則，等級低的規(guī)范要服從等級高的規(guī)范。如果制定的行政法規(guī)之間出現(xiàn)抵觸，應(yīng)該由上級行政機(jī)關(guān)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。
“如果所謂的紅頭文件、通知、‘精神’等反而不遵守法律規(guī)定，法律系統(tǒng)便無能為力。”清華大學(xué)法學(xué)院副教授程潔表示，紅頭文件不在目前的法律體系中，沒有規(guī)定由上級行政機(jī)關(guān)審查，這也給紅頭文件制定“土政策”留下了空間。
如何約束紅頭文件？程潔認(rèn)為，可以推進(jìn)行政復(fù)議和行政訴訟改革，通過對紅頭文件進(jìn)行審查，大量減少“土政策”。
由地方本位主義引致的地方保護(hù)主義已成為我國法律統(tǒng)一嚴(yán)格實施的最主要障礙。“解鈴還須系鈴人”，取消環(huán)保“土政策”的關(guān)鍵是依靠各級地方政府的力量。
首先，在新形勢下，強(qiáng)化和落實地方政府在環(huán)境監(jiān)管方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。新《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)化了政府環(huán)保責(zé)任，讓地方政府平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。有專家認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急，是制定“權(quán)力清單”、理清“責(zé)任清單”，地方政府對本區(qū)域環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并要建立環(huán)保部門對環(huán)保工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的工作機(jī)制。
其次，通過加大對阻礙環(huán)境監(jiān)管的責(zé)任追究，清除擋在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法前面的“土政策”或者紅頭文件，將有利于減少地方政府的干預(yù)，讓環(huán)境執(zhí)法免遭地方權(quán)力干擾。
為了讓多項規(guī)定形成合力，《通知》同時明確了對地方政府和相關(guān)部門有關(guān)人員未盡職履責(zé)或違紀(jì)違規(guī)情況的責(zé)任追究事項。下一步將實施生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究，建立倒查機(jī)制，對發(fā)生重特大突發(fā)環(huán)境事件、任期內(nèi)環(huán)境質(zhì)量明顯惡化、不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策且造成嚴(yán)重后果、利用職權(quán)干預(yù)或阻礙環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法等情況，要依紀(jì)依法追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人的責(zé)任。
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