筑牢秦嶺生態(tài)保護(hù)的法治籬笆
上圖秦嶺獨(dú)特的自然景觀被譽(yù)為中國綠肺。
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右圖西安市正在組織工人對(duì)秦嶺片區(qū)進(jìn)行綠化。
本報(bào)記者張毅攝
本報(bào)記者張毅
編者按綠水青山本身就是金山銀山。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，我們應(yīng)當(dāng)像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境。然而，破壞生態(tài)環(huán)境之事卻時(shí)有發(fā)生。比如，秦嶺山麓生態(tài)屏障違規(guī)建別墅、千島湖飲水保護(hù)區(qū)違規(guī)填湖等，就曾引起廣泛關(guān)注。近日，本報(bào)派記者赴陜西西安、浙江杭州千島湖，追蹤調(diào)查兩起事件的整改進(jìn)展情況。
隨著城市建設(shè)的日益外延，陜西西安與秦嶺近在咫尺。2014年3月，媒體報(bào)道秦嶺北麓存在大量違法建筑后，西安市隨即啟動(dòng)“秦嶺違建整治行動(dòng)”，共清查202棟違法建筑，其中對(duì)違法占用耕地、林地的145棟，全部依法拆除，恢復(fù)周邊生態(tài)環(huán)境，對(duì)占用建設(shè)用地且審批手續(xù)不全的57棟依法沒收。
如今兩年過去了，不僅是西安的生態(tài)屏障，還是國家生態(tài)安全保障的主體區(qū)域之一，承擔(dān)著我國南水北調(diào)中線工程水源地保護(hù)重任的巍峨大秦嶺，現(xiàn)在的生態(tài)保護(hù)情況怎樣了？近日，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者走進(jìn)秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)進(jìn)行回訪調(diào)研。
春日，谷雨。古都西安城南20公里外的秦嶺北麓圣母山上花團(tuán)錦簇，春意盎然。在一處淺坡地帶，600多棵櫻花、側(cè)柏長勢(shì)正旺，這片“新綠”雖然低矮，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)望去，已然生機(jī)勃勃地與周邊林地渾然一體。當(dāng)?shù)厝罕姼嬖V記者，自從兩年前拆除違建別墅后，這里經(jīng)常有野雞、松鼠光顧。
如何破解生態(tài)保護(hù)與開發(fā)利用之間的矛盾，堅(jiān)守生態(tài)屏障的保護(hù)底線，一次大規(guī)模的集中整治行動(dòng)，僅僅只是其中的一個(gè)“逗號(hào)”。
加快生態(tài)恢復(fù)
拆違復(fù)墾動(dòng)真格
在西安長安區(qū)子午街辦臺(tái)溝村，記者看到原本一棟違建別墅上的土地已被種滿了松樹苗。村主任肖建軍邊給這些樹苗澆水邊說：“我是村主任，也是這塊生態(tài)恢復(fù)區(qū)的第一責(zé)任人，每周負(fù)責(zé)給這片花草樹木進(jìn)行一次除草、施肥和澆水，我看用不了多久，這里的植被就能完全恢復(fù)。”
西安市秦嶺辦生態(tài)處處長牛建中介紹，生態(tài)恢復(fù)方案都是根據(jù)違建所在地的土地性質(zhì)來確定的。簡單說，就是如果違建當(dāng)時(shí)占用的是林地，恢復(fù)方案就以栽種為主；如果占地屬于耕地，就以耕種為主。截至今年3月底，西安市在已處置的202棟及新拆除違法建筑區(qū)域，已累計(jì)恢復(fù)農(nóng)地、林地共計(jì)145.06畝，未出現(xiàn)反彈現(xiàn)象。對(duì)沒收的57棟違法建筑的用途作了嚴(yán)格規(guī)定，禁止其被變相用于商業(yè)。此外，西安市還對(duì)秦嶺北麓違法建設(shè)處置工作反復(fù)“回頭看”，又認(rèn)定了10棟違法建筑，并最終拆除5棟，整改4棟，沒收1棟。
其中戶縣秦嶺辦將沒收的14棟違法建筑其中一棟用作旅游開發(fā)服務(wù)中心辦公場(chǎng)所，平時(shí)作為鎮(zhèn)林木管護(hù)站及地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)中心，負(fù)責(zé)對(duì)全鎮(zhèn)所有地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)監(jiān)控。其余13棟全部收歸國有，作為農(nóng)村養(yǎng)老中心使用。記者在化東村看到，這棟曾經(jīng)占地500多平方米的三層違法建筑已被改造為村養(yǎng)老院，目前已接收附近村莊的14名老人入住。在長安區(qū)，沒收的38棟違法建筑也全部用作村幼兒園、村養(yǎng)老院等公益項(xiàng)目。
“現(xiàn)在村里的違建別墅全被拆除了，再也沒人敢私自修建了。對(duì)村民家老房屋的修繕，也嚴(yán)格管理，徹底遏制了違建之風(fēng)，村子恢復(fù)了安寧。”長安區(qū)子午西村保潔員孫均瑩說。
秦嶺是礦產(chǎn)資源富集區(qū)，采石和采礦企業(yè)數(shù)量眾多，近年來濫采濫挖的掠奪式開采嚴(yán)重威脅著秦嶺生態(tài)環(huán)境。針對(duì)秦嶺內(nèi)的違法采礦行為，2015年4月西安市出臺(tái)秦嶺北麓礦山專項(xiàng)整治方案，通過關(guān)閉一批、整合一批、提升一批等方式，對(duì)現(xiàn)有礦山數(shù)量進(jìn)行大幅壓減。確定到2020年底前，采取逐年關(guān)停的辦法，將秦嶺北麓采礦權(quán)控制在17個(gè)以內(nèi)。截至去年底，秦嶺北麓采礦權(quán)數(shù)量僅剩26個(gè)，目前除還在生產(chǎn)的4個(gè)外，其余均處于停產(chǎn)狀態(tài)。
4月18日，記者來到藍(lán)田縣高堡砂場(chǎng)看到，在兩臺(tái)挖掘機(jī)的強(qiáng)大“攻勢(shì)”下，砂場(chǎng)供電設(shè)施和采砂設(shè)備被強(qiáng)制拆除。“砂場(chǎng)的砂石清理結(jié)束后，國土局將在整個(gè)采砂區(qū)覆蓋80厘米的黃土，在上面栽種油松、白皮松等進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)。”藍(lán)田縣國土局工作人員宋如一向記者介紹，目前，藍(lán)田縣現(xiàn)有的77家砂廠已全部關(guān)停，其中7家砂廠已清理，20家砂廠已復(fù)墾待驗(yàn)收，50家砂廠正在積極復(fù)墾整理之中，已收繳復(fù)墾保證金300萬元。
嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入
保護(hù)走進(jìn)法治時(shí)代
為讓秦嶺保護(hù)實(shí)現(xiàn)法治化，嚴(yán)格約束經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活對(duì)秦嶺生態(tài)的侵害，陜西省及西安市分別在2007年、2013年制定《秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，通過立法保護(hù)秦嶺。其中于2013年10月起開始施行的《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，是全國大城市中首次為一座大山而專門設(shè)立的地方法規(guī)，秦嶺生態(tài)保護(hù)進(jìn)入“法治時(shí)代”。
“《條例》規(guī)定在保護(hù)范圍內(nèi)實(shí)行開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入制度，對(duì)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目特別是房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)定了嚴(yán)格的審批程序，嚴(yán)格控制環(huán)山路南北兩側(cè)建筑高度。這就相當(dāng)于發(fā)改委‘走進(jìn)’了大秦嶺。”西安市秦嶺辦主任孫琦峰表示，在利用和保護(hù)這對(duì)矛盾面前，秦嶺辦既做“加法”也做“減法”。一方面，秦嶺辦牽頭編制出臺(tái)了《大秦嶺西安段生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《大秦嶺西安段保護(hù)利用總體規(guī)劃》《秦嶺北麓西安段生態(tài)控制區(qū)保護(hù)紅線劃定》等規(guī)劃法規(guī)，合力為秦嶺保護(hù)編織一道“法網(wǎng)”。另一方面，做好大秦嶺“守山人”，嚴(yán)控項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)口。兩年來秦嶺辦共受理40個(gè)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，只有20個(gè)項(xiàng)目通過準(zhǔn)入。“嚴(yán)苛”的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入制度，“倒逼”企業(yè)主動(dòng)調(diào)整項(xiàng)目開發(fā)規(guī)劃，加入秦嶺保護(hù)隊(duì)伍，讓曾經(jīng)日趨“緊張”的“山”“城”關(guān)系，慢慢得到修復(fù)。
由陜西林洋房地產(chǎn)開發(fā)有限公司總投資23.5億元的西安湯峪林海溫泉旅游度假區(qū)項(xiàng)目，是市縣重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。去年底項(xiàng)目通過藍(lán)田縣政府常務(wù)會(huì)議審議后，按照規(guī)定，公司又將其上報(bào)給西安市秦嶺辦審議，成為西安市秦嶺辦審議通過的第一個(gè)項(xiàng)目。陜西林洋房地產(chǎn)開發(fā)有限公司總經(jīng)理吳長標(biāo)坦言，為了讓項(xiàng)目符合《條例》，公司主動(dòng)將原規(guī)劃中2萬平方米的度假地產(chǎn)項(xiàng)目調(diào)整為養(yǎng)老休閑體驗(yàn)，同時(shí)增加預(yù)算500多萬元，對(duì)項(xiàng)目區(qū)的荒山、荒溝、荒坡進(jìn)行綠化，為秦嶺增添森林綠地500多畝。
據(jù)了解，為實(shí)現(xiàn)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)“規(guī)劃一張藍(lán)圖”的目標(biāo)，今年西安還制定了《推進(jìn)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)“多規(guī)合一”工作方案》，將多個(gè)規(guī)劃涉及用地邊界、生態(tài)管控邊界、城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目參數(shù)等多元化信息融合統(tǒng)一到一張藍(lán)圖上，并統(tǒng)一錄入數(shù)字化空間信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃信息數(shù)據(jù)資源的集中共享和動(dòng)態(tài)更新，從根本上解決空間規(guī)劃沖突、資源環(huán)境保護(hù)和利用等現(xiàn)實(shí)矛盾，實(shí)現(xiàn)對(duì)秦嶺保護(hù)“一張藍(lán)圖全覆蓋”。
實(shí)施全域環(huán)保
為秦嶺瘦身清肺
秦嶺是聞名中外的山水文化旅游勝地，近年來隨著旅游業(yè)的開發(fā)，秦嶺的生態(tài)承載能力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。據(jù)測(cè)算，在旺季，每天進(jìn)入秦嶺的游客多達(dá)15000多人，月產(chǎn)生垃圾逾400多噸。為保護(hù)秦嶺的生態(tài)環(huán)境，目前秦嶺西安段沿山六區(qū)縣的48個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已全部建起污水處理廠和垃圾填埋場(chǎng)，所有村莊都組建了專門的保潔員隊(duì)伍，環(huán)境保潔達(dá)到網(wǎng)絡(luò)化全覆蓋。
地處秦嶺北麓的上王村，是西安“農(nóng)家樂”聚集區(qū)。走進(jìn)村里，一排排白墻青頂?shù)年P(guān)中民居整齊劃一，房前屋后綠樹成蔭、河水潺潺，野鴨、蒼鷺等水禽在蘆葦蕩里悠閑地覓食嬉戲。
上王村黨支部委員趙興民介紹，為了保護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，村里每年向每戶經(jīng)營者收取1200元的衛(wèi)生管理費(fèi)，用來聘請(qǐng)6名保潔員負(fù)責(zé)日常保潔。村里還投資50萬元建起了生活污水處理廠，現(xiàn)在村里140家農(nóng)家樂，每天產(chǎn)生的400噸生活污水全部通過微曝氣+生態(tài)生物處理系統(tǒng)，處理后直接用做村里綠化用水，實(shí)現(xiàn)了污水零排放。
要改善秦嶺環(huán)境，提高植被覆蓋指數(shù)最為關(guān)鍵。近幾年，西安每年都組織開展“感恩秦嶺——我為秦嶺植棵樹”志愿者活動(dòng)，兩年來，社會(huì)各界在秦嶺北麓義務(wù)植樹達(dá)200余萬株。在秦嶺北麓生態(tài)治理中，西安已累計(jì)投入資金25億元實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程，其中造林2.13萬畝。此外，西安市還組織以“萬名志愿者秦嶺生態(tài)保護(hù)行動(dòng)”為主題的撿拾垃圾活動(dòng)，每年撿拾垃圾近千噸。
為建立秦嶺生態(tài)長效保護(hù)機(jī)制，西安市專設(shè)“秦嶺辦”，發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)職能，加大沿山六區(qū)縣和19個(gè)市級(jí)成員單位的協(xié)調(diào)配合，整治各種破壞秦嶺的違法行為；設(shè)立西安市規(guī)劃局秦嶺分局，負(fù)責(zé)編制保護(hù)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃和審核保護(hù)區(qū)村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃；設(shè)立西安市城市管理綜合行政執(zhí)法局秦嶺分局和西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法支隊(duì)，負(fù)責(zé)保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)日常巡查，2014年以來，在秦嶺地區(qū)開展“鐵錘治理”行動(dòng)18次，巡查處置違規(guī)項(xiàng)目118處，查辦違法案件56件。
加強(qiáng)科學(xué)保護(hù)
體制機(jī)制待創(chuàng)新
秦嶺不僅是西安的后花園和空氣凈化器，也是西安水源涵養(yǎng)地和天然的生態(tài)安全屏障，秦嶺保護(hù)狀況直接影響西安市的生態(tài)和生活。
記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，西安目前有19個(gè)市級(jí)政府部門和沿山六個(gè)區(qū)縣共同參與秦嶺保護(hù)，這種按照統(tǒng)一監(jiān)管與分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則，多部門、多層次的環(huán)境行政執(zhí)法體制，由于涉及部門利益，不同的執(zhí)法主體在執(zhí)法權(quán)上必然會(huì)發(fā)生矛盾。一方面容易形成各部門之間的權(quán)力重疊，另一方面又容易造成權(quán)力真空。同時(shí)，一些現(xiàn)行的法律法規(guī)條文界定尚不明確，過于寬泛，缺乏可操作性。
“需要完善，盡快出臺(tái)實(shí)施細(xì)則和有關(guān)司法解釋，對(duì)違反條例處罰的有關(guān)規(guī)定更應(yīng)明確、細(xì)化，結(jié)束‘九龍治水’亂象。”戶縣秦嶺辦副主任唐超建議，首先，應(yīng)盡早將國土、城建、林業(yè)、水務(wù)等執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)限下放到街辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成立秦嶺保護(hù)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，提高執(zhí)法效率；其次，建立秦嶺保護(hù)志愿者積分獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，通過積分制的形式，吸引更多民眾和社會(huì)志愿者加入到秦嶺保護(hù)隊(duì)伍中來；第三，為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┭沧o(hù)、導(dǎo)游等工作崗位，改變周邊群眾靠山吃山的傳統(tǒng)生存方式，促進(jìn)其從資源消耗者向生態(tài)保護(hù)者的角色轉(zhuǎn)換，增強(qiáng)其身份自豪感和保護(hù)生態(tài)資源的自覺性，達(dá)到保護(hù)生態(tài)與促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展的雙重效應(yīng)。
長安區(qū)秦嶺辦主任韓聯(lián)合建議，西安市應(yīng)盡快研究建立秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，向所在地的礦產(chǎn)資源開發(fā)單位依法提取環(huán)境治理保證金，依法繳納生態(tài)環(huán)境綜合治理補(bǔ)償費(fèi)，用于植被破壞、水土流失等方面的生態(tài)環(huán)境綜合治理，為秦嶺保護(hù)提供資金支持。
“建議參照黃河委、長江委的模式，組建秦嶺管理委員會(huì)和‘生態(tài)保護(hù)特區(qū)’，督促沿線省區(qū)立法保護(hù)大秦嶺生態(tài)。”藍(lán)田縣秦嶺辦副主任辛亮建議，國家應(yīng)在大秦嶺地區(qū)設(shè)立“生態(tài)保護(hù)特區(qū)”和生態(tài)保護(hù)專門機(jī)構(gòu)，將秦嶺建設(shè)成集保護(hù)、科研、教育、旅游等多種功能于一體的新型保護(hù)地。同時(shí)，還應(yīng)實(shí)行綠色GDP評(píng)價(jià)考核體系，提升秦嶺生態(tài)保護(hù)水平，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
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