土壤污染防治立法有序推進
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安徽代表團形成了19件建議，提交十二屆全國人民代表大會第五次會議，其中包括《關于加強土壤污染防治工作的建議》、《關于糧食主產區農業面源污染防治的建議》等。
本報記者劉曉星童克難霍桃
3月8日，全國人大常委會向十二屆全國人民代表大會第五次會議提交工作報告表示，2017年，全國人大常委會將制定土壤污染防治法，修改水污染防治法，促進生態文明建設。3月9日，環境保護部部長陳吉寧在記者會上表示，環境保護部將繼續配合開展大家都關心的土壤污染防治法起草工作。
早在3月4日，十二屆全國人大五次會議新聞發布會上，大會發言人傅瑩表示，我國部分地區水和土壤的污染問題相當嚴重，全國人大常委會現在正在加緊修訂水污染防治法，制定土壤污染防治法。
隨著土壤污染防治專門立法的啟動，我國土壤污染防治的相關制度也將逐步完善。這項工作目前走到了哪一步？針對立法過程中爭議較大且亟待解決的問題，本次“兩會”上又有哪些聲音？記者采訪了代表委員及有關專家。
土壤污染問題已經成為繼大氣污染、水污染之后引起全社會高度關注、急需解決的重大環境問題。
從國務院有關部門進行的土壤污染狀況調查結果來看，我國的土壤環境總體上形勢嚴峻、不容樂觀，部分地方污染嚴重。
土壤污染防治事關人們舌尖上的安全，關系到廣大人民群眾的切身利益。長期以來，我國土壤污染防治工作基礎相對薄弱，沒有專門的單行法律，使得各級政府和有關部門缺乏有效監管的法律依據，這一問題亟待解決。
去年全國兩會，全國人大環資委副主任委員袁駟在回答記者提問時表示，本屆全國人大常委會已把土壤污染防治法列入了立法規劃一類項目，由環資委負責牽頭起草和提請審議。
草案征求意見稿已形成
“我國針對土壤污染防治的規定散見于環境污染防治、農業環境保護、自然資源保護等領域的法律法規中，缺乏系統性、針對性。‘土十條’的出臺在一定程度上為土壤修復提供了政策性指引，然而其約束力有限，尚存在監督管理力度不夠、相關部門職責不明確等現象。就現有法律體系而言，水污染、大氣污染治理均具備了專門的法律規制，但土壤污染防治立法仍是空白。”全國人大代表周奕豐日前在接受采訪時建議，盡快出臺土壤污染防治法，依法治土，抓住“預防為主、防治結合”的核心，優化土壤環境管理模式，嚴格執行“有法必依、違法必究”的獎懲措施，從法律層面保障土壤環境。
作為全國人大代表，全國政協社會和法制委員會駐會副主任、中國環境資源法學研究會副會長呂忠梅已3次領銜提交關于制定土壤污染防治法的議案。“從最早提出環境保護法修改，到2012年啟動環境保護法的修改，我中間提了五六次相關議案。像去年我提了水污染防治法的修訂、連續3年提了土壤污染防治法的制定，現在可以看到，這些議案得到了回復、落實，進到了立法程序中。”
記者了解到，環境保護部自2006年起就成立了《土壤污染防治法》立法起草研究小組，著手啟動研究工作。
公開資料顯示，2012年，土壤污染防治立法列入國務院立法工作計劃三類項目。2013年，在第十二屆全國人大常委會確立的68項立法規劃中，土壤污染防治法被正式納入第一類項目（條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案）中。
環境保護部政策法規司有關負責人表示，2013年年底，全國人大環資委正式委托環境保護部起草草案的建議稿。2014年12月，草案建議稿提交全國人大環資委。
2015年以來，全國人大環資委牽頭成立了土壤立法專家組、工作組和協調組，制定了立法工作方案，組織召開土壤污染防治立法部門座談會和專家座談會，初步形成了征求意見稿草案。
值得注意的是，2016年5月，國務院頒布了《土壤污染防治行動計劃》，作為當前和今后一個時期全國土壤污染防治工作的行動綱領，“土十條”對土壤專門立法的進程起到了推動作用。“‘土十條’為立法提供了基礎，而大氣污染防治法和水污染防治法的相繼修改，又為土壤污染防治立法提供了成功經驗。”全國人大代表劉正軍說，土壤污染防治立法時機已成熟，具備出臺條件。
由于土壤污染防治與大氣、水污染防治相比基礎薄弱，全國人大環資委還積極推動地方性法規的制定，建議湖南、湖北、廣東、山東、河南、吉林、福建7個省份先行探索。截至去年，福建省和湖北省先后頒布了土壤污染防治專門立法，并建立起一系列土壤污染防治制度，成為地方開展土壤污染防治工作的主要依據，一定程度上為國家立法提供了可參考的建議。
據全國人大環資委法案室主任翟勇介紹，土壤污染防治法草案征求意見稿已經形成，目前正在整理相關意見。“這部法律仍然在制定過程中。”他表示，土壤污染防治法正按照計劃有序推進，初步計劃2017年提請全國人大常委會審議。
污染土壤責任主體如何認定？
目前國家立法仍未頒布，但有關土壤污染防治的爭論卻持續不斷。法學界對幾個關鍵問題存在爭議，主要涉及立法模式及土壤環境管理模式的選擇、污染土壤修復目標的確定及污染土壤責任主體的認定等。
記者在采訪中發現，在所有問題中，爭議最大的是責任主體問題。
以建設用地為例，在美國，法律規定的連帶責任非常廣泛，責任主體不僅包括污染物排放者和排放時的業主，還包括這一不動產當前的業主、使用人、經營者，以及危險廢物制造者、運輸者甚至貸款者等。嚴厲的連帶責任制度已經阻礙了修復者對污染場地的再開發，甚至導致污染場地被廢棄閑置。這種做法在我國是否適用？
再比如農用地，一部分專家達成共識認為個體農村散戶無法承擔土壤評估、修復的責任，但專業大戶能否承擔尚無統一認識。
目前我國土壤污染修復的主要模式是“先修復，再出讓”，修復資金大部分來源于政府的財政撥款，由政府修復并通過驗收之后再進入土地流轉市場。“這其中，國家應該承擔什么樣的責任？如果最后所有責任都歸結到國家的話，可能國家也承擔不了那么多。”有代表指出。
武漢大學環境法研究所所長、中國環境資源法學研究會秘書長秦天寶認為，基于我國土地歸國家和集體所有的基本土地制度以及歷史遺留污染場地形成原因的特殊性和復雜性，土壤污染治理責任主體的認定不能簡單照搬國外的立法經驗。
“我國污染場地的治理修復仍然要堅持‘污染者負擔’的原則。”他說，對于歷史遺留污染場地要具體問題具體分析，對于能夠找到污染者的還是應當要求污染者承擔責任，對于因改制或企業破產關閉等原因無法確定污染者的，可以考慮根據“受益者負擔”的原則，由現有的土地使用權人進行修復。“當然還是應當建立起一套完整的土壤污染修復責任制度，厘清其中各主體承擔的責任范圍和責任情形，才能避免將來在確定責任主體時可能出現的混亂。其中要特別注意考慮政府在不同情形下不同角色主體中所承擔的責任。”
法律協調、部門配合等問題待解決
在安徽代表團的討論中，記者聽到了這樣的建議，“從國家層面制定土壤污染防治基本法，確立土壤污染防治的基本原則和基本制度，健全土壤污染防治管理體制，盡快形成頂層設計；劃清土壤污染防治有關部門的權限和職責，在一個部門統一管理的基礎上，建立議事協調機構，加強各部門之間的分工和協調，協同推進土壤污染防治，加快完善土壤環境保護標準體系。”
湖南師范大學法學院教授李愛年表示，關于土壤保護利用，除了土壤污染防治法外還有土地管理法，這使得“一個事情被人為分開了”。這有點類似于“水法管水量，水污染防治法管水質”。在管理機構上，環保部門和其他部門也是各管一攤。
由于我國在土壤污染防治方面存在多頭管理、權責不清的問題，不利于部門間各司其職、相互配合，因此在土壤污染防治立法過程中，應考慮劃清有關部門的權限和職責。有代表建議，在堅持環境保護行政主管部門對土壤污染防治實施統一監管的前提下，要明確和強調農業行政主管部門在農產品產地土壤污染防治工作中的作用。
《土壤污染防治行動計劃》中也指出，要加快推進立法進程，配合完成土壤污染防治法起草工作，并且要適時修訂污染防治、城鄉規劃、土地管理、農產品質量安全相關法律法規，增加土壤污染防治有關內容。即不僅要制定土壤污染防治專門立法，而且要注重與現行立法相銜接。
環境保護部政策法規司有關負責人表示，土壤污染防治法的立法思路之一是“堅持協調原則”，要處理好與相關法律法規的關系，包括與環境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染防治法以及危險化學品安全管理條例等的關系，還要厘清與土地管理法、基本農田保護條例、土地復墾條例等相關法律法規的立法邊界，處理好與“土十條”的銜接，以及與地方立法的銜接。
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