日本推進煤炭清潔高效利用的經驗與啟示
日本能源資源匱乏，卻是世界能源消費大國。據《BP世界能源統計年鑒2016》數據顯示，2015年，日本石油消費量居世界第四、天然氣消費量居世界第五，幾乎全部依靠進口；煤炭生產量僅為0.6百萬噸油當量，而消費量高達119.4百萬噸油當量。
能源高度依賴進口導致日本在工業化過程中能源供應保障十分脆弱。2011年，福島“核泄漏事故”后，日本各地掀起了燃煤電站建設的浪潮，導致煤炭消費和燃煤發電裝機容量迅速增長。為減少燃煤造成的污染物和溫室氣體排放，日本高度重視發展潔凈煤技術，一方面長期支持煤炭清潔高效利用技術的開發和推廣，通過環境稅等市場手段引導企業進行節能環保技術改造升級，另一方面通過制定嚴格的環保法規標準和集中統一的監管抑制過度的能源消費和環境污染。
反觀我國，目前仍處在工業化加速推進階段，較長時期內煤炭仍然是我國重要的一次能源，發展煤炭清潔高效利用技術是基于能源安全、經濟發展和環境保護的均衡決策下的根本能源策略，總結日本在“環境立國”和能源“技術立國”戰略背景下推進煤炭清潔高效利用的做法和經驗，對我國具有借鑒意義。
一、煤炭清潔高效利用對日本的重要意義
（一）受能源稟賦約束和工業發展需求影響，煤炭成為日本“后福島時代”的戰略選擇。
和美國、英國等發達國家80%以上煤炭需求流向電力部門不同，日本保留了一部分工業，2013年，日本的電力、鋼鐵行業消費分別占煤炭總消費量的43.1%和37.5%，燃煤發電約占總發電量的28%，鋼鐵工業對日本煤炭將保持穩定的需求量。2014年日本政府發布第四次《能源發展戰略》，確定了將煤炭作為滿足日本基荷電力需求的最經濟的能源。煤炭在日本的能源結構中將長期處于重要的戰略地位，煤炭成為日本風險最低、經濟性最強的長期可依賴的重要能源。
（二）煤炭清潔高效利用是日本實現低碳社會和可持續發展戰略的必然選擇。
福島核事故后，日本重啟大量火力發電站，以彌補電力供應不足。當時，約兩成的火電設備服務年限超過40年，老舊設備重新啟用導致故障頻發，二氧化碳排放也在2013年達到歷史最高。煤炭清潔高效利用成為日本實現低碳和可持續發展戰略的必然選擇。日本通過開發流化床燃燒技術、煤氣化聯合循環發電等技術，提高煤炭利用效率；通過引導企業采用先進的煤炭洗選、低氮燃燒、廢煙氣處理等脫硫脫氮技術，減少污染物排放。火電廠發電煤耗從1990年的317克標準煤/千瓦時降低到2013年的292克標準煤/千瓦時，供電煤耗從332克標準煤/千瓦時降低到302克標準煤/千瓦時，分別比我國2014年的煤耗低8克標準煤/千瓦時和17克標準煤/千瓦時。根據IEA統計數據，日本煤電機組平均熱效率為41.5%，居世界第一。此外，日本將進一步發展碳捕獲封存利用技術，減少煤電的環境和氣候影響。
另一方面，日本通過制造業技術升級、設備大型化、生態型產品研發等途徑，使鋼鐵、化工等行業的節能環保技術達到世界先進水平，生產效率和能源利用率大幅提升。其中鋼可比能耗從1995年的656千克標準煤/噸降至2011年的614千克標準煤/噸，比我國2014年的鋼可比能耗低約40千克標準煤/噸。
二、日本推進煤炭清潔高效利用的做法和經驗
（一）制定煤炭清潔利用技術開發戰略，長期持續支持煤炭清潔利用技術研發和示范。
1993年，日本提出“新陽光計劃”，計劃到2030年能源需求減少1/3，二氧化碳等溫室氣體排放減少一半。僅2000年一年，該計劃對潔凈煤技術的投資就高達35.91億日元，重點研究煤氣化和煤液化等技術。1995年，成立“潔凈煤技術中心”，推動研發21世紀煤炭利用關鍵技術。1999年，出臺《21世紀煤炭技術戰略》，提出到2030年實現煤炭資源循環利用，實現煤炭利用零排放,并制定了分三個階段的技術研發和推廣戰略，主要項目有：先進發電、高效燃燒、脫硫脫氮和降低煙塵、利用煤氣的燃料電池、煤炭制二甲醚和甲醇、水煤漿、煤炭液化和煤炭氣化等。《科技創新綜合戰略2014》提出2020年前實現1700℃級燃氣輪機技術、超超臨界火力發電技術、整體煤氣化聯合循環發電技術的商業化和出口，同時實現二氧化碳捕捉封存技術商業化；2030年實現煤氣化復合發電燃料電池商業化。
（二）制定嚴格的環保法規和標準，采用集中統一監管方式強化標準執行力度
日本將煤炭利用的環保政策納入總體環保政策體系進行管理，對燃煤企業提出強制性排放限值，對采用不同燃料、不同機組、不同時段污染物允許排放值都有明確和詳細規定，在制定污染物排放控制標準時，依據最佳可行技術實施動態控制。為解決二氧化硫污染問題，日本國會于1968年通過了全面修改后的《大氣污染防治法》，以后經過多次修改，針對具體機組提出明確的排放限值和管理要求。日本的環境省是負責環保政策制定和執法的部門，國家的環境省與地方環境部門相互獨立，無上下級領導關系。為保證環保法律的實施，部分權力交由都道府縣、市町村及其長官行使。這種集中統一監管方式執行環保標準，有利于破除環保執法中的地方保護主義。
（三）通過環境稅等市場機制激勵企業減排，提高治污效率。
20世紀90年代開始，日本政府出臺了一系列環保相關的稅收政策，目前已經形成了比較系統的環境稅收體系，涉及能源、汽車、廢棄物和污染物等多個領域。2012年日本開始實施新一輪的環境稅改革，旨在加強稅收對溫室氣體減排、促進污染物防治和廢棄物循環利用等的調節作用。改革主要內容有：一是按照二氧化碳排放量，在現行的石油、煤炭稅基礎上附加征收“地球溫暖化對策特別稅”（即碳稅）；二是為促進廢棄物循環利用，實施下調企業污染物處理設備折舊率，并延長廢棄物處理設備購置稅免稅適用年限等措施；三是對污染物排放實施差別化稅率，從而引導企業區位選擇，如對中心城區等重點控稅區征收的二氧化硫排放稅率要高于其他區域。
環境稅收制度改革對日本經濟和社會的可持續發展影響深遠。首先，環境稅的價格激勵作用促進和引導企業的節能技術改造和研發，減少化石能源的使用并提高能源利用效率。其次，稅收用于應對氣候變化的設備投資、低碳城市建設等領域，不但減輕了地方政府的財政負擔，而且取得了較好的節能減排效果。最后，環境稅有利于政府和企業進行環境成本內部化核算，預測未來的能源使用成本并用來指導和調整中長期生產經營活動策略。
三、啟示與建議
（一）實施煤炭減量化和清潔高效利用并舉的控煤戰略。
通過大力推動煤炭清潔高效利用技術發展，日本在滿足嚴格的環境標準的前提下，推遲煤炭減量化，滿足本國的能源需求。我國已經形成了煤炭依賴型的經濟增長模式，“富煤少油缺氣”的資源稟賦特征等現實因素，決定了未來相當長一段時間內煤炭利用仍將占能源消費主導地位。實踐證明，我國單一的總量控制政策很難真正實現既定目標，需要加強綜合施策。而實施煤炭減量化和清潔化利用并舉戰略，在滿足安全排放標準的前提下高效、清潔利用煤炭，是最具環境和成本效益的煤炭利用戰略。
（二）加大國家對煤炭清潔高效利用技術研發和產業化的支持。
日本經驗說明，國家加大對煤炭清潔高效利用技術的研發投入，是推動潔凈煤技術發展的重要動力。結合世界清潔煤發展趨勢和我國國情，應重點研發和推廣高效潔凈燃煤發電、高效清潔燃煤工業鍋爐（爐窯）、潔凈工業燃料氣制備技術，適度發展新型煤化工技術。建立煤炭清潔高效利用技術研發基地和國家級產業發展基金，重點支持關鍵煤炭清潔高效利用技術的前期研究、開發及工業示范。通過稅收減免等一系列激勵政策，引導企業研發先進適用的煤炭清潔高效利用技術，鼓勵多元主體投入、多種形式聯合，以產業聯盟形式加大技術推廣力度，提高技術推廣效率。
（三）制定更嚴格的環保和節能標準，強化標準執行力度。
日本經驗說明，嚴格的環保法規和標準，一方面有利于促進企業實施節能環保技術改造；另一方面可擴大煤炭清潔高效利用技術的市場需求面，引導各種資本積極投入研發，形成政府和企業共同推動技術進步的良性循環。目前，我國已經擁有世界上最嚴格的燃煤發電污染物排放標準，但部分領域標準限值仍過于寬泛，修訂滯后。未來可通過制定更為嚴格和完善的環保、節能法規及標準，促進煤炭清潔高效利用技術推廣。一是完善煤炭清潔利用標準；二是參照燃煤電廠污染物排放標準限值，提高中小型燃煤裝置的排放標準，允許環境控制重點區域執行更嚴格的排放標準；三是繼續淘汰落后的中小型用煤設備與技術，并加大執行力度；四是按最佳可行技術動態調整環保標準；五是進一步推動建立獨立統一的環境監管執法。
（四）加快建立環境稅收機制，提高市場化減排效率。
日本自20世紀90年代以來就將環境稅收制度作為實現節能減排目標的重要政策工具之一，其在環境稅收制度改革過程中有兩點尤其值得我國借鑒：一是采取在原在稅收制度和環境收費制度基礎框架之上逐步分階段推行改革，可減少對實體經濟的沖擊；二是在稅率設置上，分階段逐步提高環境稅稅率，并綜合考慮征稅和稅收減免等優惠政策的協同效應，針對不同污染程度的行業、不同環境控制區域實施差別化稅收政策。
我國已經引入了排污收費、排污權交易、碳排放交易等市場化減排制度，但存在涉及領域少、執行力度不足等問題。如我國從2003年起廢氣排污費征收標準為每污染當量征收0.6元，收費力度遠不足以將對環境的負外部性內部化，無法激勵企業改造污染物治理設施，直至2014年才將二氧化硫和氮氧化物排污費調整至每污染當量1.2元。2015年，財政部、稅務總局、環保部三部門聯合發布《環境保護稅法（征求意見稿）》，未來可結合財稅體制改革總體方案，盡快推進費改稅，克服排污費制度實施過程中的不足。
（作者供職于賽迪智庫）
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