生態環境損害賠償訴訟是新類型訴訟
2019年6月5日起施行的《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》（以下簡稱《若干規定》），在總結改革試點及全面試行經驗基礎上，適應生態環境損害賠償相關法律制度有待完善、審判實踐經驗尚不夠豐富的實際情況，以“試行”方式，對于司法實踐中亟待明確的生態環境損害賠償訴訟受理條件、證據規則、責任范圍、訴訟銜接、賠償協議司法確認、強制執行等問題予以規定。
1什么樣的生態環境損害賠償訴訟案件，法院會受理？
只有磋商未達成一致或者無法進行磋商的，才能提起訴訟
生態環境損害賠償訴訟是不同于環境民事公益訴訟和普通環境侵權責任訴訟的一類新訴訟類型。《若干規定》第一條就人民法院受理生態環境損害賠償訴訟案件的條件作出明確規定。
明確原告范圍。依據中辦、國辦印發的《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）關于賠償權利人以及起訴主體的規定，《若干規定》明確省級、市地級人民政府及其指定的相關部門、機構或者受國務院委托行使全民所有自然資源資產所有權的部門可以作為原告提起訴訟。同時，明確“市地級人民政府”包括設區的市，自治州、盟、地區，不設區的地級市，直轄市的區、縣人民政府。
明確提起訴訟情形。依據《改革方案》關于生態環境損害賠償適用范圍的規定，《若干規定》明確了可以提起訴訟的三種具體情形，包括發生較大、重大、特別重大突發環境事件的，在國家和省級主體功能區規劃中劃定的重點生態功能區、禁止開發區發生環境污染、生態破壞事件的，以及發生其他嚴重影響生態環境后果的情形。需要說明的是，上述第三種情形包括各地依據《改革方案》授權制定的實施方案中的具體規定。
明確磋商是前置程序。《若干規定》明確原告在與損害生態環境的責任者經磋商未達成一致或者無法進行磋商的，可以提起生態環境損害賠償訴訟，將磋商確定為提起訴訟的前置程序，為充分發揮磋商在生態環境損害索賠工作中的積極作用提供了制度依據。
2受理后，法院會怎么審理？
一審案件由法官和人民陪審員組成合議庭進行審理
基于生態環境損害賠償案件的特殊性，《若干規定》就相關審理程序和證據規則作出專門規定。
明確管轄法院和審理機構。由于生態環境損害賠償訴訟案件系新類型案件，事關國家利益和人民群眾環境權益，社會影響較為重大，《若干規定》第三條規定，第一審生態環境損害賠償訴訟案件由生態環境損害行為實施地、損害結果發生地或者被告住所地的中級以上人民法院管轄，并根據生態環境損害跨地域、跨流域特點，就跨行政區劃集中管轄作出明確規定。同時，根據《改革方案》要求，為統一審判理念和裁判尺度，提高審判專業化水平，《若干規定》明確生態環境損害賠償案件由人民法院環境資源審判庭或者指定的專門法庭審理。
明確審判組織。生態環境損害賠償訴訟的目的是保護國家利益和人民群眾環境權益。為推進司法民主，保證司法公開公正，主動接受人民監督，《若干規定》明確人民法院審理第一審生態環境損害賠償訴訟案件，應當由法官和人民陪審員組成合議庭進行。
明確原告的舉證責任。《若干規定》依據侵權責任法和相關司法解釋規定，結合生態環境損害賠償訴訟原告掌握行政執法階段證據、舉證能力較強等特點，明確原告應當就被告實施了污染環境、破壞生態行為或者具有其他應當依法承擔責任的情形，生態環境受到損害以及所需修復費用、損害賠償等具體數額，以及被告污染環境、破壞生態行為與生態環境損害之間具有關聯性，承擔相應舉證責任。
明確證據審查判斷規則。《若干規定》根據生態環境損害賠償訴訟案件中各類證據的特點，分別就生效刑事裁判涉及的相關事實、行政執法過程中形成的事故調查報告等證據、當事人訴前委托作出的鑒定評估報告等證據的審查判斷規則作出明確規定，為準確查明損害生態環境相關事實提供了規范依據。
3生態環境損害賠償責任體系有哪些創新？
首次將“修復生態環境”作為生態環境損害賠償責任方式
創新責任承擔方式，突出修復生態環境的訴訟目的，首次將“修復生態環境”作為生態環境損害賠償責任方式。
創新責任方式的順位，突出修復生態環境和賠償生態環境服務功能損失在損害賠償責任體系中的重要意義。
明確責任范圍，根據生態環境是否能夠修復對損害賠償責任范圍予以分類規定，明確生態環境能夠修復時應當承擔修復責任并賠償生態環境服務功能損失，生態環境不能修復時應當賠償生態環境功能永久性損害造成的損失，并明確將“修復效果后評估費用”納入修復費用范圍。
明確賠償資金管理使用依據，與土壤污染防治法關于建立土壤污染防治基金等規定相銜接，規定賠償資金應當按照法律法規、規章予以繳納、管理和使用。
4生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟如何銜接？
同一案件中，生態環境損害賠償訴訟案件優于民事公益訴訟案件
《改革方案》要求最高人民法院商有關部門根據實際情況，就生態環境損害賠償制度與環境民事公益訴訟之間銜接等問題提出意見。《若干規定》在總結實踐經驗基礎上，就兩類訴訟的銜接作出了相應規范。
明確受理階段兩類案件分別立案后由同一審判組織審理。為保障環境民事公益訴訟原告訴權，節約審判資源，避免裁判矛盾，《若干規定》第十六條規定，在生態環境損害賠償訴訟案件審理過程中，同一損害生態環境行為又被提起民事公益訴訟，符合起訴條件的，應當由受理生態環境損害賠償訴訟案件的人民法院受理并由同一審判組織審理。
明確審理階段兩類案件的審理順序。鑒于生態環境損害賠償訴訟案件的原告具有較強專業性和組織修復生態環境的能力，為促進受損生態環境的及時有效修復，《若干規定》第十七條明確，人民法院受理因同一損害生態環境行為提起的生態環境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件，應先中止民事公益訴訟案件的審理，待生態環境損害賠償訴訟案件審理完畢后，就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請求依法作出裁判。
明確裁判生效后兩類案件的銜接規則。為避免相關民事主體因同一損害生態環境行為被重復追責，妥善協調發展經濟與保護生態環境的關系，《若干規定》第十八條明確，生態環境損害賠償訴訟案件的裁判生效后，有權提起民事公益訴訟的機關或者社會組織，就同一損害生態環境行為有證據證明存在前案審理時未發現的損害，并提起民事公益訴訟的，人民法院應予受理。明確對于同一損害生態環境行為，除非有證據證明存在前案審理時未發現的損害，原則上只能提起一次生態環境損害賠償訴訟或者環境民事公益訴訟。
明確實際支出應急處置費用的機關提起的追償訴訟和生態環境損害賠償訴訟的關系。為全面保護國家利益，《若干規定》第十九條明確，在生態環境損害賠償訴訟原告未主張應急處置費用時，實際支出這一費用的行政機關提起訴訟予以主張的，人民法院應予受理并由同一審判組織審理。
5生態環境損害賠償協議一定要進行司法確認嗎？
明確當事人可以向人民法院申請司法確認
《若干規定》第二十條就經磋商達成的賠償協議申請人民法院司法確認作出規定，明確經磋商達成生態環境損害賠償協議的，當事人可以向人民法院申請司法確認。同時，規定了賠償協議的公告、審查以及裁定內容和公開要求，為生態環境損害賠償協議的司法確認提供了規范依據。
6經司法確認的賠償協議，如果一方拒絕履行怎么辦？
可以申請強制執行，但修復仍由相關部門實施
根據生態環境損害賠償案件所涉生態環境損害巨大，修復工作專業性強，時間長，情況復雜等特點，《若干規定》第二十一條在明確生態環境損害賠償訴訟案件裁判和經司法確認的賠償協議具有強制執行效力的同時，明確執行中涉及的生態環境修復工作依法由省級、市地級人民政府及其指定的相關部門、機構組織開展，確保受損生態環境得到及時有效修復。
截至2019年3月
全國31個省（區、市）和新疆生產建設兵團均已印發省級改革實施方案。
另有126個市（區、縣）印發了市地級改革實施方案。
各地共計印發生態環境損害賠償磋商辦法、調查與鑒定評估辦法、資金管理辦法等方面的配套文件54項，正在編制45項。
數說
截至2019年5月
已有9省市出臺審理生態環境損害賠償案件司法規則。
各級人民法院共受理省級、市地級人民政府提起的生態環境損害賠償案件30件，其中受理生態環境損害賠償訴訟案件14件，審結9件。
受理生態環境損害賠償協議司法確認案件16件，審結16件。
人民法院保障生態環境損害賠償制度改革典型案例
一、山東省生態環境廳訴山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態環境損害賠償訴訟案
本案系因重大突發環境事件導致的生態環境損害賠償案件。
【點評專家】呂忠梅，清華大學教授
法院受理此案后，在案件事實認定和法律責任承擔等方面都進行了有益探索。
一是本案在技術事實查明方面突出由多方專家參與，為事實認定提供了技術支撐。此案中原告山東省生態環境廳和被告金誠公司分別向法院提交了兩份不同的鑒定意見，法院如何認定和采信進而合理分配二被告的責任承擔是本案的關鍵所在。受案法院充分發揮技術專家在查明專業事實上的功能和作用，除通知當事人申請鑒定人員、專家輔助人出庭說明外，還依職權聘請了三位咨詢專家參加庭審并出具咨詢意見。
二是本案在對責任的認定和分擔方式上，具有一定的合理性。法院在綜合全案證據的基礎上，根據二被告主觀過錯、經營狀況等因素，分配二被告各自應承擔的賠償責任。在責任的承擔上，考慮到金誠公司仍在正常經營，確定金誠公司可申請分期賠付，這種探索具有一定的示范意義。生態環境損害賠償訴訟的責任承擔方式，可參考環境公益訴訟案件的有益經驗，創造生態環境損害賠償訴訟的“附生態恢復方案的判決書”方式。
此外，本案在訴訟程序上也進行了有益探索。生態環境損害事件發生后，社會組織和本案原告先后提起環境民事公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟，法院分別立案受理并中止環境民事公益訴訟案件的審理，待本案審理裁判后再就環境民事公益訴訟案件依法作出裁判，是銜接兩類訴訟程序和規則的一種新探索。
二、重慶市人民政府、重慶兩江志愿服務發展中心訴重慶藏金閣物業管理有限公司、重慶首旭環保科技有限公司生態環境損害賠償訴訟案
本案系第三方治理模式下出現的生態環境損害賠償案件。
【點評專家】張梓太，復旦大學教授
首先，本案實現了生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟的有效銜接。兩種訴訟制度在訴訟主體、適用范圍上都有差別，如何實現兩者的有效銜接一直是困擾理論界和實務界的一道難題。重慶市第一中級人民法院將其合并審理，既支持了政府提起生態環境損害賠償訴訟，又鼓勵了社會組織提起環境民事公益訴訟，表達了人民法院對環境公共利益保護的決心，實現了法律效果和社會效果的統一。
其次，本案明確了第三方治理模式下生態環境損害賠償責任應當如何認定的問題。排污主體取得排污許可證后，可以委托第三方進行治理達標排放，但排污主體監督第三方的法律責任并不因民事合同約定而免除。如果排污主體未盡法定監督義務，其仍應承擔相應的法律責任。
最后，本案還指明了生態環境損害賠償訴訟的證明標準和責任標準不同于刑事訴訟和行政訴訟。不承擔刑事責任或者行政責任并不必然免除生態環境損害賠償責任，對此，可結合具體的案件情況進行更進一步的司法實踐探索。
三、貴州省人民政府、息烽誠誠勞務有限公司、貴陽開磷化肥有限公司生態環境損害賠償協議司法確認案
本案是試點后全國首例由省級人民政府提出申請的生態環境損害賠償協議司法確認案件。
【點評專家】肖建國，中國人民大學法學院教授
本案的亮點在于探索生態環境損害賠償協議的司法確認規則，化解了試點階段磋商協議的達成及其司法確認的若干法律難題，為最高人民法院出臺相關司法解釋提供了實踐素材。
首創由第三方主持磋商的制度，即由省律師協會主持、賠償權利人與義務人展開磋商，并促成賠償協議的達成。雙方磋商過程中的第三方介入，有助于維持程序中立、促進當事人溝通、協助當事人發現其利益需求。
首創法院作出司法確認裁定前對生態環境損害賠償協議進行公告的制度。鑒于生態環境損害賠償協議涉及損害事實和程度、賠償的責任承擔方式和期限、修復啟動時間與期限等內容，不僅涉及賠償權利人與賠償義務人之間利益的調整，也會波及到不特定公眾環境權益的保護問題，人民法院將賠償協議內容公告，具有十分重要的意義。
四、紹興市環境保護局、浙江上峰建材有限公司、諸暨市次塢鎮人民政府生態環境損害賠償協議司法確認案
本案是涉大氣污染的生態環境損害賠償案件。
【點評專家】王樹義，上海財經大學教授
因大氣污染致生態環境損害的案件，均會碰到兩個具有共性的問題：其一，排污者排入大氣環境的污染物質，因空氣的流動，通常在案發后已檢測不出，或檢測不到污染損害結果。怎么辦？排污者有沒有對生態環境造成損害，要不要修復？其二，若要修復，如何修復，是否一定要在案發地修復？本案較好地回答了這兩個問題，具有一定的典型意義。
五、貴陽市生態環境局訴貴州省六盤水雙元鋁業有限責任公司、阮正華、田錦芳生態環境損害賠償訴訟案
本案是由生態環境保護主管部門直接提起的生態環境損害賠償訴訟案件。
【點評專家】汪勁，北京大學教授
生態環境損害賠償制度明確了主動磋商、司法保障的原則，目的在于讓賠償權利人與賠償義務人盡早就賠償事項達成一致，盡快啟動生態環境修復工作。在此背景下，法院在職權范圍內積極探索多元化的糾紛解決方案，除了可以順應當事人雙方希望盡快就生態環境損害賠償達成一致的基本愿望外，還提高了生態環境損害賠償糾紛的解決效率。
生態環境損害賠償糾紛案件的圓滿辦結還涉及生態環境修復工作的實際執行，其結果具有很強的延時性。為此，法院在主持調解的基礎上，就調解協議的實際履行所存在的實體和程序問題，包括實施費用、修復工作的行為監督與資金管理以及修復效果保障等內容都作出具體安排，并調動參與生態環境修復工作的各方主體認真履行義務，充分體現了調解方式的優越性。
追問
行政執法材料具有什么樣的證據效力？
生態環境損害賠償訴訟在舉證責任等方面有什么特殊性？
最高人民法院環資庭副庭長、第五巡回法庭副庭長魏文超認為，這是由生態環境損害賠償訴訟原告的特殊性決定的。因為提起生態環境損害賠償訴訟的原告只能是省級、市地級人民政府和指定的相關部門、機構，或者受國務院委托行使全民所有自然資源資產所有權的部門，他們掌握著行政執法過程中形成的證據資料，取證能力相對比較強。對于被告，其行為違反了法律法規，是其承擔賠償責任的前提條件。
“被告一方也是要承擔一定舉證責任的。”最高人民法院黨組副書記、副院長江必新補充，比如被告認為他有屬于法律免責的情況或者減輕責任的情形；某些證據原告沒法獲取而被告可以提供，舉證責任發生轉移；被告需要提供證據（不屬于舉證責任意義上的）反駁原告的。
為什么生態環境損害賠償訴訟要優先于公益訴訟？
魏文超認為這樣規定有三點考慮：生態環境損害賠償訴訟保護范圍更加廣泛；行政機關舉證能力比較強；生態環境損害賠償訴訟終極目的是及時修復生態環境，省、市政府具備這樣的資源和能力。當然，也會保障環境公益訴訟中適格原告的訴訟權利，對符合條件的，即便已受理生態環境損害賠償訴訟，還是會受理環境公益訴訟。
江必新則回應了當前學術界關于私益訴訟、公益訴訟、國益訴訟的分法。他強調，從法律制度設計來看，政府提起的生態環境損害賠償訴訟，既可以從國家作為自然資源所有者的角度提起，也可以從對破壞環境行為所造成的公共利益損失的角度提起，所以優先是有道理的。
損害生態環境的責任人應承擔哪些責任，承擔責任的方式又有哪些？
魏文超解釋，其實生態環境損害賠償義務人承擔的法律責任與其他訴訟當中的被告應當承擔的責任范圍是沒有區別的，只是更強調修復生態環境和賠償損失。
對生態環境能夠修復的，被告首先要承擔修復責任，除了修復費用，還要承擔生態環境受到損害到修復完成期間的生態環境服務功能的損失。如果生態環境無法修復，或者無法完全修復，被告還要承擔生態環境功能永久性損害所造成的損失。魏文超說，這次規定得更細，對無法完全修復的，可以修復部分按照前面所說的進行修復，不能修復部分，還要再增加承擔生態環境功能永久性損害造成的損失，這是這次司法解釋一個比較特殊的規定。
江必新補充，這個責任方式規定相對比較復雜，就是要體現用最嚴格的制度、最嚴密的法治來保護生態環境。他說正好借這個機會告訴所有的公民、法人、企業，一定要嚴格遵守生態環境保護方面的法律法規和規章，一旦造成生態環境的破壞，責任是相當大的，賠償有時候可能是天文數字。
損害生態環境的責任人已經承擔了刑事責任、行政責任，為什么還要承擔賠償責任？
魏文超解釋，因為三者目的不一樣。刑事處罰目的是懲罰他的犯罪行為，行政處罰是為了維護良好的行政管理秩序，生態環境損害賠償訴訟終極目的是修復生態環境。再有三類訴訟證明標準不一樣，比如沒有認定為刑事犯罪的事實，但是很有可能能夠達到民事訴訟高度蓋然性的證明標準，這可以避免遺漏當事人的一些違法行為。
江必新補充，當然也要注意不要重復追責問題。比如承擔了罰金責任就不宜再承擔罰款責任；比如責令賠償、責令改正的行政責任涉及民事責任的內容，這時候也不宜重復；比如已經規定了懲罰性賠償，就不宜再進行罰款處罰。
司法解釋在推動生態環境行政管理與環境資源審判有效銜接方面有哪些創新？
生態環境部法規與標準司司長別濤認為，一是構建了生態環境行政執法過程中產生的證據材料如何在訴訟過程中進行審查認定的機制。生態環境主管部門或者其委托的機構在行政執法中形成的事件調查報告、檢驗報告、檢測報告、評估報告、監測數據等，作為行政執法過程中形成的第一手資料，具有專業性和及時性。司法解釋第九條規定，上述證據材料經當事人質證并符合證據標準的，可以作為認定案件事實的根據，準確界定了行政執法材料在生態環境損害賠償案件中的證據效力。
二是構建了訴前磋商程序和訴訟程序的有效銜接機制。《改革方案》規定，賠償權利人要就生態環境損害賠償事宜與賠償義務人在訴前進行磋商，無法達成磋商協議的方可提起訴訟。司法解釋第二十條規定，經磋商達成生態環境損害賠償協議的，當事人可以向人民法院申請司法確認。同時對司法確認的公告程序、賠償協議的審查規則以及司法確認裁定書的內容等進行了具體規定。
此外，對磋商階段當事人委托具備環境司法鑒定資質的鑒定機構出具的鑒定意見，以及委托國務院環境資源保護監督管理相關主管部門推薦機構出具的檢驗報告等證據材料，司法解釋第十條明確了在生態環境損害賠償案件中的證據效力和審查認定標準，有效解決了訴前磋商階段證據材料在訴訟中的適用問題。
三是構建了裁判生效后生態環境修復實施工作的銜接制度。一方當事人拒絕履行、未全部履行發生法律效力的生態環境損害賠償訴訟案件裁判或者經司法確認的生態環境損害賠償協議的，對方當事人可以向人民法院申請強制執行。同時，基于生態環境修復工作專業性強、修復周期長、修復情況復雜等因素，對受損生態環境具體修復工作，依法由省級、市地級人民政府及其指定的相關部門、機構組織開展。這有利于發揮相關主管部門和機構的專業優勢，及時推進生態環境修復工作有序開展，切實保障受損生態環境有效修復。
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