完善協同機制，推進嫩江流域生態環境保護
《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出，完善水污染防治流域協同機制，加強重點流域、重點湖泊、城市水體和近岸海域綜合治理，推進美麗河湖保護與建設。
嫩江流域地處我國東北松嫩平原的農牧交錯帶，是我國重要的能源基地、糧食主產區和濕地集中分布區，為我國的經濟社會發展、糧食安全和生態安全做出了重大貢獻。嫩江是松花江的最大支流，干流主要流經黑龍江、內蒙古、吉林三省（自治區）16個縣（區、市、自治旗），全長1370公里，流域面積29.7萬平方公里，占松花江流域面積的52%。其中，黑龍江境內流域長1317公里，占嫩江干流全長的96%。
“十三五”期間，黑龍江省以改善流域水質為核心扎實推進工程減排，以減少入河排污為重點開展排污口排查整治，以城區段水質達標為目標開展黑臭水體整治，以鼓勵主動治污為目的實施水環境生態補償，嫩江流域生態保護取得積極進展。但與此同時，隨著嫩江流域經濟的蓬勃發展、鄉鎮工業的崛起、城鎮化的加速推進，高強度的人類活動使得嫩江流域這塊富饒土地的生態環境日益脆弱，流域內經濟開發與生態環境保護的矛盾日益凸顯，相繼引發了水環境惡化、水資源短缺、水安全隱患、水旱災害頻發、濕地退化等一系列突出生態環境問題。“十三五”期間，黑龍江省嫩江流域水環境整體穩定性較差，受降雨、化冰期、地表徑流量等因素影響，流域水質季節性波動較大。2019年，黑龍江省嫩江干流7個國考斷面中，水質達標的有6個，比例為85.7%。2020年前三季度，嫩江干流水質受多因素影響呈現惡化態勢，水質達標率僅為57.1%。
“十四五”時期，應切實加強嫩江流域生態環境保護工作，合理規劃流域內資源開發和經濟發展，完善流域保護協作機制，構建綜合治理新體系，統籌考慮水環境、水生態、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機聯系，推進嫩江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協同治理，持續改善流域生態環境和水域生態功能，提升流域生態系統質量和穩定性。
嫩江流域整體性和跨行政區域環境管理矛盾日益突出
流域整體性和跨行政區域環境管理矛盾日益突出，已成為制約流域經濟社會可持續發展的瓶頸。
第一，沿江排污現狀底數不清，沿江污染管控不力，導致生態環境污染問題加劇。
目前，黑龍江全省僅啟動了嫩江干流和重點一級支流入河排污口前期排查工作，排污口摸排也局限于企業和市政排污口的數量，而排放污染物的濃度、污染組成、排放量，以及農業面源、畜禽養殖等其他污染源排污狀況等摸排工作還未開展，整個流域各類污染源污染物貢獻底數仍不清楚。
沿江污染管控對象重點放在工業企業和市政污染治理設施，但仍存在監管缺位、管控不力等問題，導致環境污染問題加劇。松遼流域水保局2018年度對嫩江流域主要入河排污口抽樣監測顯示，60個入河排污口總排水量20.1m3/s，化學需氧量平均濃度87.1mg/L，氨氮平均濃度12.3mg/L，總磷平均濃度2.2mg/L，分別是城市污水一級A排放標準的1.7倍、2.5倍和4.4倍，部分工業企業和城鎮污水處理廠排放口廢水排放嚴重超標。
造成這些問題的原因，主要包括3個方面：城鎮生活污水集中收集處理設施建設相對滯后，運行管理仍需加強；工業企業污染負荷增加，但防治水平較低，部分企業存在治污設施長期不正常運行、管理混亂等問題；農業種植業污染、畜牧養殖污染，對嫩江流域造成嚴重影響。
第二，全流域生態環境保護難以統籌協調。
嫩江流域管理由內蒙古、黑龍江、吉林3省（自治區）及水利部松遼流域水利委員會等多方負責，可分為國家、區域、地方3個層次，長期囿于行政區劃界限和多頭管理。由于行政體制和管理機制的條塊分割，缺乏從全流域整體角度進行生態環境保護銜接和協調的機制模式，單靠一個地方或生態環境部門難以實現整個流域生態環境保護工作的統籌協調。
由于缺乏政府、部門層面流域系統生態環境保護綜合協調合作機制，長期以來，嫩江上下游、左右岸、不同地區、不同部門之間在生態環境保護、水資源利用等方面的矛盾時有發生，各方就全流域生態環境保護工作的協調與合作機制爭議很多。
例如，黑龍江嫩江流域省界白沙灘考核斷面位于吉林省鎮賚縣，黑龍江省泰來縣、杜爾伯特蒙古族自治縣3縣交匯處，斷面上下游、左右岸各匯水來源水量、水質復雜。由于缺少區域污染物排放整體監督管理機制，無法從白沙灘斷面匯水區域整體出發，在全面監測監控的基礎上，逐一分析測算污染物排放負荷，明確污染貢獻比例權重。無法精準定位白沙灘斷面水質超標的原因，也就不能有針對性地提出治理措施。在流域地理環境復雜的情況下，僅對一個地區進行水環境質量考核，往往會引起爭議。
第三，生態補償機制尚未全覆蓋，補償形式較為單一。
黑龍江省嫩江流域生態補償工作自2018年開始實施，實施范圍僅限定在本省嫩江一級支流訥謨爾河流域跨行政區域水環境生態補償。而實施的水環境生態補償是指黑龍江省政府對使水環境造成惡化的市、縣人民政府扣繳其下一年度財政資金，并將扣繳資金作為生態補償資金，對水環境質量改善的市、縣政府給予橫向補償，采用的是政府間進行補償的模式，通過政府制定及引導實施補償工作，財政部門監督資金扣繳發放來實施。補償工作參與對象僅限于省市縣三級政府，不包括企業、個人等其他各類市場主體。各地市之間不直接發生橫向轉移支付，需通過上級政府的縱向轉移支付來實現補償資金的流動，上下游雙方主動良性互動較少。
目前，黑龍江省流域生態補償工作完全由政府主導開展，對于流域生態補償內涵的挖掘受到諸多制約。補償形式較為單一，沒有資金補償以外的形式，更沒有企業、個人直接參與的市場行為，很難調動其他組織、企業、個人參與流域治理的積極性。
加強嫩江流域水生態環境保護的對策建議
“十四五”時期，嫩江流域水生態環境保護要堅持以習近平生態文明思想為指引，深刻把握“山水林田湖草系統治理”的科學內涵，堅持問題導向和目標導向，以水生態環境質量改善為核心，污染減排和生態擴容兩手發力，統籌水資源利用、水生態保護和水環境治理，創新體制機制，“一河一策”精準施治，持續改善水生態環境，確保長治久清。
一是推動全流域系統治理，全面提升流域水污染防治精細化管理水平。
嫩江治理應以整條流域為單位，以嫩江18條一級支流為重點，緊密圍繞流域水環境改善目標，統籌干流、支流、城市建成區水環境綜合整治，在截污治污的基礎上，加大水系連通和生態修復力度，岸上岸下治理措施同步落實。建立流域分級分區管理體系，提升全流域水污染防治精細化管理水平。以保護嫩江干流、治理支流河湖為原則，在流域層面以控制單元為載體，以優先控制單元為抓手，細化水環境問題清單、水污染防治目標清單和責任清單，實施差異化的水污染防治策略，推進流域水污染防治網格化、精細化管理。
著重抓好工業水污染防治，組織開展重點流域、重點行業聯合執法、交叉執法，壓實企業主體責任，加強環境執法和排水許可管理，切實從源頭控制污染源排放。全面推進生活污水處理設施及配套管網建設，改進城鎮生活污水處理廠運營管理模式，推動污水處理設施效能不斷提升。強化農業農村污染治理，因地制宜加快農村生活污水處理設施建設，大力推進畜牧業轉型升級，推進畜禽養殖生產清潔化和產業模式生態化。
二是建立流域生態環境協同保護機制。
嫩江流域上下游各地政府應加強溝通、擱置爭議、協調合作，盡快建立全流域生態環境聯防聯控工作制度以及政府間、部門間的協調溝通機制。統籌實施兼顧各方權益的生態保護措施和解決方案，統籌開展水資源保護、水污染防治、水生態修復、水域岸線管理與水行政執法等工作，統籌協調流域上下游、左右岸、干支流之間發展與保護的關系，形成上中下游協同聯動的保護格局。
此外，可以借鑒《長江經濟帶發展規劃綱要》《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，有針對性地編制松花江或嫩江流域生態保護與發展規劃，統一流域各地思想，明確流域生態建設和環境保護的目標及責任，合理規劃流域上下游的產業發展，科學界定發展區域和發展總量，進一步明確嫩江流域在保障松花江上游生態安全中的功能作用，用規劃指導全流域的經濟發展與生態環境保護工作。
三是建立并完善全流域生態補償機制。
在前期試點的基礎上，完善省內區域生態補償體制機制，以省內嫩江流域為試點推進省內上下游生態保護補償工作，建立省內嫩江流域上下游“成本共擔、效益共享、合作共治”的流域保護和治理體系。實行“雙向補償”原則，即當上游來水水質穩定達標或改善時，由下游撥付資金補償上游；反之，若上游水質惡化，則由上游補償下游。嘗試在流域生態補償機制中引入社會資金，激勵社會資金參與到水環境治理中。此外，探索建立跨省區域生態補償體制機制，將生態補償范圍擴大到全流域。
作者單位：生態環境部東北督察局
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