張龍強解讀新版《鋼鐵行業產能置換實施辦法》
近日，工業和信息化部印發了新版《鋼鐵行業產能置換實施辦法》（以下簡稱《辦法》）。新版《辦法》將于今年6月1日正式施行，這意味著暫停了近一年半的鋼鐵產能置換工作重新啟動。
新版《辦法》的實施，將對綠色低碳發展、兼并重組推進、工藝流程結構優化等鋼鐵行業高質量發展重大議題產生重要的支撐和引領作用。
本文將從文件的主要特點、主要變化、政策導向等方面對新版《辦法》進行簡要解讀，僅供參考。
一《辦法》修訂歷程
2020年1月，國家發展改革委與工業和信息化部聯合印發了《關于完善鋼鐵產能置換和項目備案工作的通知》（發改電〔2020〕19號），暫停《鋼鐵行業產能置換實施辦法》（工信部原〔2017〕337號，以下簡稱337號文件）和項目備案，嚴控鋼鐵項目無序建設。
在《辦法》修訂期間，工業和信息化部通過多次的座談交流和走訪調研，研究形成了《辦法》的征求意見稿，并通過相關機構和網絡在全社會廣泛征求意見，幾經完善修改后最終發布。
二新版《辦法》呈現的特點
新版《辦法》主要呈現出以下特點。
1.引領性。
新版《辦法》緊扣碳達峰碳中和時代使命，重點突出低碳引領、電弧爐短流程優化引領，以及支持實質性重組的行業發展引領等。
2.從嚴性。
新版《辦法》大幅提高各地區減量置換比例，明確了非敏感區域減量置換比例，對參與弄虛作假行為的單位要依法實施聯合懲戒等，均體現了對鋼鐵產能置換的進一步從嚴加嚴管理。
3.連貫性。
新版《辦法》繼續保留了337號文件大部分條款、仍以2016年上報清單為前提依據、產能核定表中數據繼續沿用等，均體現了鋼鐵產業管理政策的延續性和連貫性。
4.科學性。
新版《辦法》引入了第三方評估，進一步提高了產能置換方案落地的科學性。同時，新版《辦法》明確已公示公告的產能置換將繼續有效、新增項目變更的具體程序要求，也充分表明政策制定部門從行業實際出發、與時俱進的科學態度。
5.可操作性。
新版《辦法》增加了一爐多分數量要求、工業遺址公園保留冶煉設備及非高爐煉鐵項目等產能“一事一議”、進一步明確等量置換情形等內容，為各地方管理部門和相關企業后續開展產能置換工作提供了明確依據。
三新版《辦法》的主要變化
與337號文件相比，新版《辦法》總條款數由12條增至16條，新增關于等量置換、第三方評估、產能置換方案變更程序等4個條款內容，內容有較大變化或完善的超過20處。
除明確建設項目為“建設鋼鐵冶煉項目”、置換方案中冶煉設備包含相應的預處理及精煉設施、置換方案公示時間不少于20個工作日、刪除非高爐煉鐵產能數據表、轉爐爐型增加350噸（公稱容量）的數據等基礎修改外，新版《辦法》內容的變化主要集中在以下10個方面。
（一）擴大大氣污染防治重點區域和產能總量控制范圍。
新版《辦法》將“環境敏感區域”修改為“大氣污染防治重點區域”，增加了“汾渭平原地區以及其他‘2+26’大氣通道城市”，從嚴從重執行置換政策的區域進一步擴大。
除了未完成鋼鐵產能總量控制目標的省（區、市）不得接受其他地區出讓的鋼鐵產能外，新版《辦法》進一步要求，大氣污染防治重點區域嚴禁增加鋼鐵產能總量，長江經濟帶地區禁止在合規園區外新建、擴建鋼鐵冶煉項目。
（二）大幅提高產能置換比例。
新版《辦法》明確，大氣污染防治重點區域置換比例不低于1.5:1，在337號文件要求1.25:1的基礎上進一步提高比例；其他地區參照337號文件環境敏感區域的要求進行了量化，即置換比例不低于1.25:1。
從文件內容可以看出，新版《辦法》對產能置換全部明確了比例要求，大幅提高了減量置換比例，據此推算，未來絕大部分置換項目的冶煉產能將實現減量20%以上。
（三）明確產能核定依據。
新版《辦法》將337號文件的《產能換算表》修改成了《產能核算表》，并明確《產能核算表》將作為2016年及以后建成設備產能核定的依據。
2016年以前建成的設備，退出產能數量按照2016年上報清單內產能數量核定。置換過程中的建設產能數量，均按《產能核算表》進行核定。
（四）增加等量置換情形。
新版《辦法》中產能等量置換由原來1種增加至6種情形，包括滿足一定條件下的長流程改建短流程、采用電弧爐產能繼續建設電弧爐、廠區內部技術改造、建設氫冶金和非高爐煉鐵項目、RKEF配套AOD的不銹鋼冶煉及青海、西藏地區的冶煉項目等，充分體現了政策的與時俱進和可操作性。
（五）引入第三方評估。
新版《辦法》明確，建設鋼鐵冶煉項目、出讓冶煉產能等涉及的置換方案均可委托第三方進行評估，包括三種情形：
一是產能置換方案在省級工業和信息化主管部門門戶網站社會公示前，要對產能置換方案的真實性、合規性等內容進行第三方評估；二是建設項目建成投產前，要對建設項目與已公告的產能置換方案的一致性進行第三方評估；三是跨省產能要在公示置換方案前，對產能的真實性、合規性等內容進行第三方評估。第三方評估工作均由相關省級工業和信息化主管部門或中央企業委托。
（六）明確建設脫磷轉爐需產能置換。
337號文件對企業建設脫磷轉爐是否需要產能未作出明確規定，存在一些項目借新上脫磷設備之機擴大鋼鐵冶煉產能的可能。
新版《辦法》明確，企業建設脫磷轉爐必須進行產能置換，即需要獲取相應數量的煉鋼產能，從源頭上杜絕“打擦邊球”借機擴大鋼鐵產能的問題。
（七）規范設備拆分數量與爐容。
新版《辦法》明確，同一臺冶煉設備產能原則上不得拆分出讓，確有必要的，不超過2家受讓企業，即最多“一爐兩分”；同時，明確要求高爐、轉爐爐容須為10的整數倍，電弧爐爐容須為5的整數倍，畸形爐容將得到充分糾正。
（八）鼓勵實質性重組。
新版《辦法》中對實質性兼并重組項目的產能置換比例降低要求，即大氣污染防治重點區域的置換比例可以不低于1.25:1，其他地區的置換比例可以不低于1.1:1。新版《辦法》鼓勵鋼鐵行業加快兼并重組的導向已十分清晰。
（九）科學合理推動RKEF工藝發展。
新版《辦法》將更加科學地對RKEF工藝發展進行管理，RKEF工藝涉及的煉鐵產能將“一事一議”上報工業和信息化部核定，RKEF延伸建設AOD爐冶煉不銹鋼涉及的煉鋼產能，將無需減量，實施等量置換即可。
（十）進一步支持電弧爐短流程煉鋼工藝。
在長流程改短流程煉鋼產能實施等量置換的基礎上，新版《辦法》增加了退出和建設冶煉設備均為電弧爐的項目同樣可以實施等量置換的條款，表明當前的鋼鐵產業政策對發展電弧爐短流程工藝的支持力度進一步加大。
四新版《辦法》的主要政策導向
“十三五”時期，鋼鐵行業供給側結構性改革雖然取得了顯著成效，但行業仍存在粗鋼產量增長過快、兼并重組進展緩慢、綠色低碳發展水平仍需提高等問題。
新版《辦法》修訂后，將促進鋼鐵行業加快適應為實現“30·60”碳目標而實施綠色低碳發展的迫切要求，推動行業轉型升級高質量發展。
（一）確保產能減量。
近幾年，鋼鐵行業供給側結構性改革成效顯著，行業企業經營效益持續保持較好水平，一定程度上帶動了鋼鐵項目投資沖動，粗鋼產量連年增長，2020年粗鋼產量已達到10.65億噸，導致潛在的市場供需矛盾不斷積累。
新版《辦法》通過大幅提高減量置換比例，將對粗鋼產量的過快增長起到積極平抑作用，同時引入第三方評估，確保產能減量置換的有效落地，體現了國家對鞏固去產能成果的堅決意志和一貫要求。
（二）鼓勵兼并重組。
“十三五”時期鋼鐵行業企業開展兼并重組的進程緩慢，截至2020年底，前10家鋼鐵企業粗鋼產量占全國比重仍未突破40%。
新版《辦法》通過降低涉及兼并重組的鋼鐵項目減量置換比例，將有效調動企業未來開展兼并重組的積極性，推動實施實質性兼并重組，提高產業集中度。
（三）支持低碳發展。
在國家提出碳達峰碳中和、鋼鐵行業大力推進綠色低碳發展的背景下，通過工藝流程結構調整推動減碳降耗已成為“十四五”鋼鐵行業重要的目標和路徑。
新版《辦法》全文并未直接提及“低碳”，但重大修訂處均增加了支持低碳發展的舉措，例如，通過等量置換鼓勵電弧爐煉鋼、氫冶金工藝發展，將有效促進鋼鐵行業短流程煉鋼比例的提升，推動氫冶金技術加快創新發展，進而大幅降低鋼鐵行業碳排放總量。
（四）推動工藝技術創新。
“十三五”期間，中國鋼鐵工業科技創新取得了積極進展，行業各類創新成果不斷涌現，但綠色低碳工藝革新相對緩慢。
新版《辦法》明確支持氫冶金、非高爐煉鐵、回轉窯-礦熱爐（RKEF）、短流程煉鋼等工藝的創新發展，對鋼鐵行業將形成推進綠色低碳發展、降低生產成本、提升競爭力的政策導向，有效促進和提升行業整體可持續發展能力。
五結語
2020年初國家相關部門暫停《辦法》和項目備案，對抑制和延緩鋼鐵行業過熱投資起到了積極作用。新版《辦法》實施后，將通過加大減量置換進一步壓減粗鋼產能，持續鞏固鋼鐵行業化解過剩產能工作成果。
對于各地管理部門，建議加快學習并掌握新的政策文件，嚴格按新版《辦法》對產能置換從嚴管理，充分發揮第三方評估機構的專業優勢，推動產能置換方案科學落地。
對于鋼鐵企業，建議充分學習并領會新的政策要求，按照政策導向及時調整企業發展戰略，共同推動鋼鐵行業加快轉型升級，實現高質量發展。
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