抓住兩個重點，破局“十四五”臭氧治理
隨著夏季來臨，臭氧污染問題開始受到更多關注。近年來，我國臭氧污染日益嚴重。“十四五”時期，將推動PM2.5與臭氧濃度共同下降，實現協同控制。目前，國內的臭氧治理實踐中存在哪些問題值得關注？參考國際經驗，有哪些舉措能夠有效推進臭氧治理？
推動地方設定明確的臭氧改善目標
清晰的藍天目標猶如引擎，能夠為治理提供動力。“大氣十條”和“藍天保衛戰”的實施充分驗證了這一點：目標先行、考核保障是這兩項政策成功的關鍵。
目標起到了“劃重點”的作用。在“十四五”空氣質量改善指標目標設置中，體現了治理臭氧的重要性，NOx和VOCs被列為總量控制目標，這兩項污染物是重要的臭氧前體物。
與總量控制目標相比，污染物濃度下降目標能給地方帶來更強的治理緊迫感。在大氣污染治理目標的設置上，我國經歷了“無約束性目標”到“排放量約束目標”，最終《大氣污染防治行動計劃》開啟了以空氣質量改善為目標的時代，中國的空氣質量進入了 “改善”快車道。《大氣污染防治行動計劃》將PM2.5和PM10的濃度下降列為目標，后續“十三五”生態環境保護規劃和《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》進一步為未達標城市設立濃度下降目標。在一系列目標指引下，各地投入大量資源治理PM2.5。到2020年，全國PM2.5平均濃度為33微克/立方米，PM2.5未達標城市平均濃度比2015年下降28.8%。
因此，在“十四五”總體空氣質量目標框架下，應推動地方設定明確的臭氧改善目標，尤其是深受臭氧污染困擾的地區。事實上，一些城市已經開始試水目標設定和考核評估。比如，成都市從2017年起每年開展夏季臭氧專項行動。專項行動以削減臭氧超標天數和降低臭氧濃度峰值為目標，行動成果也被納入年度例行工作計劃和考核體系。在目標先行、考核保障的機制下，成都連續兩年臭氧濃度下降，從2017年171微克/立方米降至2019年160微克/立方米，全市臭氧污染態勢得到有效遏制。其他城市和地區亦可以借鑒成都經驗，進一步設定臭氧年度或“十四五”濃度下降目標。
區域協同有待完善
除了明確臭氧治理目標，還應根據臭氧污染特征對區域聯防聯控進行調整。與PM2.5污染相似，臭氧污染的區域特征也非常突出，但與PM2.5又有差異。因此，過去以治理PM2.5為首要目標劃定的區域可能難以滿足“十四五”臭氧治理要求。
我國的區域聯防聯控始于“十二五”期間，隨著空氣污染特征的變化不斷調整區域范圍。當前的重點區域以治理顆粒物和細顆粒物為核心，缺少以臭氧治理為核心的區域協同。最為明顯的例子就是，2018年，汾渭平原成為新的重點區域，而退出重點區域的珠三角雖然PM2.5連續達標，臭氧問題卻日益嚴重。“十四五”以PM2.5和臭氧雙控雙降為重要任務，對重點區域劃分也應重新考量，應在重視治理PM2.5的基礎上把臭氧作為劃分重點區域的參考指標之一。
在此基礎上，“十四五”也應成為區域聯防聯控機制升級的契機，推動地方形成切實的臭氧治理區域協作。長三角、珠三角等長期飽受臭氧困擾的區域在臭氧治理和VOCs管控方面走在全國前列，各地在協同合作方面進行了一系列探索，但這些協同主要以簽署協議、會議、協商等較為松散的形式展開。雖然區域內城市間也有一定的標準制定、技術共享、協同執法方面的合作，但本質上沒有改變區域內各地各自為政的治理現狀，尚沒能在臭氧治理上取得足夠的效果，這一問題也亟待在“十四五”期間得以改善。
立足“十四五”，規劃中長期
據悉，生態環境部正在編制“十四五”空氣質量全面改善行動計劃。這是繼“大氣十條”“藍天保衛戰”后，第三階段的大氣污染防治行動計劃。針對臭氧問題，國際經驗顯示，應有長期的政策規劃。
美國在臭氧治理上已經有了近70年的經驗。從治理目標設定和區域協作兩方面來看，達標都是其核心。
從臭氧目標設定來看，美國根據各州的污染程度不同設定不同的達標期限。先將各州轄區根據臭氧污染情況劃分為臭氧達標地區、未達標地區和不可分類地區，進而設定不同的達標期限，短則3年，最長可達20年。即便是已達標的區域，仍需要重新制定至少10年的計劃，以確保維持達標。各州需要制定以達標為核心的計劃，其中包括分階段污染物下降比例。
從區域協作上來看，根據污染特征適時進行調整。比如，1990年成立的臭氧傳輸協會覆蓋了11個州和華盛頓特區，而到了20世紀90年代末，考慮到電廠排放的NOx對臭氧的貢獻，新的區域政策覆蓋了22個州和哥倫比亞地區。同時，美國建立了臭氧傳輸協會等區域管理機構，也對區域協作落地起到了積極作用。
抓準著力點，突破臭氧治理困境
根據國內外的實踐經驗，我國臭氧治理需要抓住治理目標設定和區域聯防聯控兩個關鍵著力點。有條件的區域或城市，如長三角、珠三角、成渝等在臭氧治理上已進行了一段時間的探索，可以在“十四五”期間嘗試設置更明確的臭氧濃度控制目標，并將防控措施常態化，逐漸從季度、年度短期目標過渡為5年甚至更長期的目標。其他城市可以學習成都經驗，將臭氧污染高發季節內的臭氧超標天數設為治理目標，探索出符合城市情況的治理路徑。
除了設定目標外，還需建立起以臭氧控制為核心的區域聯防聯控機制。可以在現有的大氣污染重點區域基礎上，考慮劃定臭氧污染防治重點區域。設立區域內臭氧協同控制管理機構，制定以區域為單位的達標規劃，明確區域內“十四五”臭氧治理目標，強化區域內的相關措施的協同性，推進結構調整，實現PM2.5和臭氧的協同控制。
作者單位：亞洲清潔空氣中心
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環保網”
