不設置危險廢物識別標志是否造成危害后果并非是否罰款的考量要件
裁判要旨：
根據《固廢污染防治法》第七十五條第一款第一項的規定，對于不設置危險廢物識別標志的違法行為，環境保護行政主管部門在是否罰款的問題上并無裁量空間。換言之，環境保護行政主管部門查實不設置危險廢物識別標志的違法行為后，應當作出罰款的處罰，不設置危險廢物識別標志的違法行為是否造成危害后果并非是否罰款的考量要件。
裁判文書
文書標題及案號
標題：北京市第一中級人民法院行政判決書案號：（2021）京01行終18號
當事人信息
上訴人（一審原告）北京宏輝精密模具有限公司，住所地北京市通州區中關村科技園區通州園金橋科技產業基地景盛南四街15號29號樓一層A。
法定代表人楊菊，總經理。
委托代理人勾慧澤，河北理苑律師事務所律師。
被上訴人（一審被告）北京市昌平區生態環境局，住所地北京市昌平區科技園區白浮泉路15號。
法定代表人張偉，局長。
委托代理人寇勇，北京市昌平區生態環境局工作人員。
委托代理人富堯，北京易和（昌平）律師事務所律師。
訴訟記錄
上訴人北京宏輝精密模具有限公司因罰款一案，不服北京市昌平區人民法院（2020）京0114行初204號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后依法組成合議庭，審理了本案。本案現已審理終結。
案件基本情況
一審法院經審理查明，2020年5月26日，北京市昌平區生態環境局（以下簡稱昌平區生態環境局）執法人員到北京宏輝精密模具有限公司（以下簡稱宏輝公司）位于北京市昌平區南口鎮馬坊村西2號院的實際經營地址進行檢查，發現該單位在該地址從事制造模具、機械零件等生產經營活動。該單位在生產經營過程中產生廢礦物油和廢切削液，廢機油屬于《國家危險廢物名錄》中HW08類危險廢物，廢切削液屬于《國家危險廢物名錄》中HW09類危險廢物，存放在生產車間南側，未設置危險廢物識別標志，涉嫌違反了《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱固廢污染防治法）（2016年11月7日起實施）第五十二條的規定，故昌平區生態環境局于當日對宏輝公司涉嫌違法行為予以立案。同日，昌平區生態環境局對宏輝公司的委托代理人涂君輝進行詢問，并制作筆錄，在該份《調查詢問筆錄》中涂君輝陳述稱，宏輝公司自2017年開始在位于北京市昌平區南口鎮馬坊村西2號院的實際經營地址從事制造模具、機械零件等，年產生廢機油和廢切削液50kg，貯存于生產車間外南側，在執法人員進行現場檢查時，未設置識別標志。2020年5月29日，昌平區生態環境局向宏輝公司送達了昌環罰告字﹝2020﹞81號《行政處罰事先聽證告知書》，告知宏輝公司認定的涉案事實、適用的法律依據、擬處罰的內容，應享有的聽證等權利。宏輝公司收到該告知書后，在規定期限內未申請聽證。經集體討論，昌平區生態環境局于2020年6月8日對宏輝公司作出昌環罰字﹝2020﹞81號《行政處罰決定書》（以下簡稱被訴處罰決定），主要內容為：“我局于2020年5月26日對你單位進行了調查，發現你單位在北京市昌平區南口鎮馬坊村西2號院的實際經營地址從事制造模具、機械零件等，你單位生產經營過程中產生的廢礦物油和廢切削液，分別屬于《國家危險廢物名錄》規定的HW08和HW09類危險廢物，用于貯存上述危險廢物的場所未設置危險廢物識別標志。以上事實，有現場照片及調查詢問筆錄等證據為憑。你單位的上述行為違反了《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第五十二條的規定。我局于2020年5月29日以送達《行政處罰事先聽證告知書》（昌環罰告字﹝2020﹞81號）的形式告知你單位陳述申辯權和要求舉行聽證的權利，你單位未提出陳述申辯意見，也未要求舉行聽證。依據《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第七十五條第一款第一項和第二款的規定，我局對你單位作出如下處理決定：責令停止違法行為，限期改正，處以罰款人民幣二萬元整。……”昌平區生態環境局于2020年6月9日將被訴處罰決定向宏輝公司直接送達。宏輝公司不服，提起本案行政訴訟。
一審法院另查明，宏輝公司成立于2006年4月10日，住所地位于北京市通州區中關村科技園區通州園金橋科技產業基地景盛南四街15號29號樓一層A。經營范圍為制造模具、機械零件；銷售塑料制品等。
2020年10月31日，一審法院經審理認為，依據《中華人民共和國環境保護法》的相關規定，昌平區生態環境局作為環境保護主管部門，對轄區內的環境保護工作具有監管的法定職責。固廢污染防治法（2016年11月7日起實施）第十條第二款規定，縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門對本行政區域內固體廢物污染環境的防治工作實施統一監督管理。因此，昌平區生態環境局具有對宏輝公司的違法行為進行行政處罰的職權。
固廢污染防治法（2016年11月7日起實施）第五十二條規定，對危險廢物的容器和包裝物以及收集、貯存、運輸、處置危險廢物的設施、場所，必須設置危險廢物識別標志。第七十五條第一款第一項規定，違反本法有關危險廢物污染環境防治的規定，不設置危險廢物識別標志的，由縣級以上人民政府環境保護行政主管部門責令停止違法行為，限期改正，處以罰款。該條第二款規定，有前款第一項、第二項、第七項、第八項、第九項、第十項、第十一項、第十二項、第十三項行為之一的，處一萬元以上十萬元以下的罰款。本案中，昌平區生態環境局提交的證據包括調查詢問筆錄、現場檢查筆錄等可以證明宏輝公司實施了未在危險廢物的貯存場所設置危險廢物識別標志的違法行為，昌平區生態環境局的處罰決定事實認定清楚，適用法律正確。在本案的處罰程序中，昌平區生態環境局履行了立案、調查取證、詢問、集體討論等程序，并向宏輝公司告知了擬對其所作處罰決定認定的事實、理由、依據及享有的權利，履行了告知義務，處罰程序合法。
關于宏輝公司認為昌平區生態環境局處罰過重的訴訟意見，一審法院認為，昌平區生態環境局在法定幅度范圍內，依據京環發﹝2020﹞7號文確立的行政處罰自由裁量基準，對宏輝公司作出罰款人民幣二萬元整的處罰決定并無不當，法院予以支持。
綜上，昌平區生態環境局作出的被訴處罰決定證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序。宏輝公司要求撤銷上述處罰決定的理由不能成立，法院不予支持。一審法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回宏輝公司的訴訟請求。
宏輝公司不服一審判決，上訴請求撤銷一審判決；撤銷被訴處罰決定；由被上訴人承擔訴訟費用。主要理由有：1.昌平區生態環境局對上訴人進行了四次處罰，違反了一事不再罰原則。被上訴人在被訴處罰決定和昌環罰字（2020）83號行政處罰決定書中均認定上訴人的行為違反了固廢污染防治法第七十五條第一款的規定。兩份行政處罰決定書中認定的違法行為是“同一違法行為”。根據《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱行政處罰法）第二十四條的規定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。上訴人的一個違法行為同時違反兩個以上的法律法規，構成了處罰法規的競合和違法行為的競合，被上訴人作為一個行政執法機關，一次執法行為，只能對上訴人進行一次處罰。2.一審判決認定被訴處罰決定經過集體討論缺乏事實依據，且集體討論記錄的形式不合法。行政處罰法第三十八條第二款規定，對情節復雜或者重大的違法行為給予較重的行政處罰，行政機關負責人應當集體討論決定。被訴處罰決定中的處罰金額為2萬元，不屬于情節復雜或者重大的違法行為，沒有必要進行集體討論。被上訴人的工作人員寇勇告訴上訴人的員工涂君輝處罰根本沒有進行集體討論，是上訴人起訴以后，被上訴人補加的。因此，上訴人對于被上訴人的“集體討論記錄”及“張偉2020年6月8日、呂濤2020年6月8日”字跡的形成時間申請鑒定，一審法院予以駁回是錯誤的。另外，集體討論記錄形式不合法。該討論參加人員24人，而記錄最后只有被上訴人的局長張偉和記錄人呂濤簽字。3.上訴人積極搬離北京，主動消除了環境影響，違法行為輕微，沒有造成任何危害，依法不應予以處罰。行政處罰法第二十七條規定，違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。上訴人僅是“未設置危險廢物識別標志”，但是沒有造成任何危害后果，不應予以處罰。事實上被上訴人的執法記錄儀的錄像顯示，上訴人是設置了危險廢物識別標志，一審法院認定事實錯誤。4.被上訴人的處罰程序違法。本案處罰卷宗中的調查詢問筆錄時間為2020年5月26日12時55分-13時30分；第82號處罰案卷中調查詢問筆錄的時間與本案完全一致，足以表明被上訴人的執法程序違法，同一時間、同一地點、同兩個執法人員、同時對涂君輝進行詢問，程序嚴重違法。
被上訴人昌平區生態環境局表示同意一審判決，請求駁回上訴，維持一審判決。
在法定舉證期限內，宏輝公司向一審法院提交下列證據：1.行政處罰事先告知書，擬證明2020年5月28日，昌平區生態環境局就被訴處罰決定事先聽證進行告知；2.昌環責改字﹝2020﹞17號《責令限制生產決定書》，擬證明2020年5月28日，昌平區生態環境局對宏輝公司作出限制生產的決定書，事實上宏輝公司收到了決定書后就停產，著手搬離生產設備；3.被訴處罰決定，擬證明2020年6月8日，昌平區生態環境局責令宏輝公司停止違法行為，限期改正，處以罰款人民幣二萬元整；4.北京宏遠南口創新技術有限公司（以下簡稱宏遠公司）與金隅公司簽訂的《技術服務合同》，擬證明2018年8月1日，委托方宏遠公司與金隅公司訂立的“危險廢物無害化處置技術服務”一份，其中宏遠公司的項目聯系人就是宏輝公司的法定代表人楊菊，也就是宏輝公司掛靠在宏遠公司名下生產，危險廢物環保處理均委托給了金隅公司處理，故宏輝公司沒有違反環保法的任何規定；5.金隅公司危險廢物經營許可證、營業執照，擬證明宏輝公司委托的危險廢物處理公司金隅公司具有相應的專業處理資質和技術，宏輝公司根本不存在有意或者過失排污的意思；6.金隅公司和宏輝公司法人楊菊的微信聊天、宏輝公司與金隅公司續訂危險廢物的技術處理協議的郵寄單據，擬證明2018年8月1日，委托方宏遠公司與金隅公司訂立的“危險廢物無害化處置技術服務”一份，其中的宏遠公司項目聯系人就是宏輝公司的法定代表人楊菊，也就是宏輝公司掛靠在宏遠公司名下生產，危險廢物環保處理均委托給了金隅公司，該協議期限至2019年7月31日。宏輝公司與金隅公司又對期滿后危險廢物的技術處理達成新的續簽協議，宏輝公司又付給金隅公司危險廢物的處理費，表明宏輝公司的危險廢物一直由金隅公司負責處理，由于疫情原因，該公司污物處理人員沒有及時處理才出現了少許的流失，情節顯著輕微。
在法定舉證期限內，昌平區生態環境局向一審法院提交了下列證據：1.執法人員的執法證復印件，擬證明本案執法人員具有行政執法資格；2.宏輝公司營業執照副本復印件；3.法定代表人身份證復印件；4.授權委托書及委托代理人身份證復印件，證據2-4擬證明宏輝公司是適格的被處罰主體，涂君輝是宏輝公司的委托代理人；5.《現場檢查（勘驗）筆錄》及現場照片；6.環境違法行為立案審批表；7.《調查詢問筆錄》；8.送達信息確認書；9.《行政處罰事先聽證告知書》（昌環罰告字﹝2020﹞81號）；10.送達回證（行政處罰事先聽證告知書）；11.行政處罰集體討論記錄；12.送達回證（行政處罰決定書）；13.送達回證（行政處罰繳款書），證據5-13擬證明昌平區生態環境局作出的被訴處罰決定認定違法事實清楚，證據確鑿，適用法律正確，裁量合理，程序合法正當。
在本案訴訟過程中，為進一步查明案件事實，一審法院依職權要求宏輝公司提交其與宏遠公司之間的場地租賃協議作為本案的證據。2020年10月26日，宏輝公司向一審法院提交了其與中車汽修集團北京九四一六工廠（宏遠公司前身）簽訂的《場地租賃合同》《場地租賃補充協議》《安全管理協議書》及宏輝公司和宏遠公司簽訂的《租賃合同解除協議》，擬證明宏輝公司是按照出租方的約定來存儲廢礦物油和廢機油的，不存在違法行為。
對于上述證據，一審法院認為，宏輝公司提交的證據3系本案被訴行政行為，不能作為證據使用。宏輝公司提交的證據2、4-6與本案不具有關聯性，法院不予采納。宏輝公司提交的其他證據及昌平區生態環境局提交的全部證據符合提供證據的形式要求，具有內容真實性、來源合法性及與本案的關聯性，法院予以采納。
上述證據全部隨案卷移送本院。本院經查閱一審卷宗，上述證據已經一審法院庭審質證。經審查，本院同意一審法院的上述認證意見。
基于上述證據及各方當事人的陳述，本院同意一審法院查明的案件事實。
本院另查明，昌環罰字﹝2020﹞83號行政處罰決定書認為宏輝公司未制定危險廢物應急預案違反了固廢污染防治法第六十二條的規定。
裁判分析過程
本院認為，固廢污染防治法（2016年11月7日起實施）第五十二條規定，對危險廢物的容器和包裝物以及收集、貯存、運輸、處置危險廢物的設施、場所，必須設置危險廢物識別標志。該法第七十五條第一款第一項規定，違反本法有關危險廢物污染環境防治的規定，不設置危險廢物識別標志的，由縣級以上人民政府環境保護行政主管部門責令停止違法行為，限期改正，處以罰款。該條第二款規定，有前款第一項行為的，處一萬元以上十萬元以下的罰款。本案中，昌平區生態環境局提交的證據包括調查詢問筆錄、現場檢查筆錄等可以證明宏輝公司實施了未在危險廢物的貯存場所設置危險廢物識別標志的違法行為，昌平區生態環境局的處罰決定事實認定清楚，適用法律正確。在本案的處罰程序中，昌平區生態環境局履行了立案、調查取證、詢問、集體討論等程序，并向宏輝公司告知了擬對其所作處罰決定認定的事實、理由、依據及享有的權利，履行了告知義務，處罰程序合法。另外，昌平區生態環境局依據京環發﹝2020﹞7號文確立的行政處罰裁量基準，在法定幅度范圍內，對宏輝公司作出罰款人民幣二萬元整的處罰決定，處罰幅度并無不當。
關于上訴人宏輝公司認為，其僅是“未設置危險廢物識別標志”，但是沒有造成任何危害后果，符合行政處罰法第二十七條規定，不應予以處罰的上訴意見。根據固廢污染防治法第七十五條第一款第一項的規定，違反本法有關危險廢物污染環境防治的規定，不設置危險廢物識別標志的，由縣級以上人民政府環境保護行政主管部門責令停止違法行為，限期改正，處以罰款。根據上述規定可知，對于不設置危險廢物識別標志的違法行為，環境保護行政主管部門在是否罰款的問題上并無裁量空間。換言之，環境保護行政主管部門查實不設置危險廢物識別標志的違法行為后，應當作出罰款的處罰，不設置危險廢物識別標志的違法行為是否造成危害后果并非是否罰款的考量要件。故上訴人的該項上訴理由不能成立，本院不予支持。
關于上訴人宏輝公司認為，被訴處罰決定違反一事不再罰原則的上訴意見。根據行政處罰法第二十四條的規定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。本案中，原告實施的違法行為系未在危險廢物的貯存場所設置危險廢物識別標志，與昌環罰字﹝2020﹞83號行政處罰決定書中認定的違法行為不同，故被訴處罰決定并未違反上述規定。上訴人的該項上訴理由不能成立，本院不予支持。
綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，程序合法。上訴人宏輝公司提出的要求撤銷一審判決等上訴主張缺乏事實和法律依據，本院不予支持。
據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：
裁判結果
駁回上訴，維持一審判決。
二審案件受理費50元，由上訴人北京宏輝精密模具有限公司負擔（已交納）。
本判決為終審判決。
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