我國海洋自然保護地分類分區(qū)管控的問題與對策
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】2023年修訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》不僅在陸海統(tǒng)籌原則指導下實行與陸域自然保護地相一致的分類管控，而且以新型海洋公園制度、海洋自然保護區(qū)制度替代海洋特別保護區(qū)制度，并與國土空間規(guī)劃制度、生態(tài)保護紅線制度等銜接，協(xié)同推進我國生態(tài)文明制度建設。
管控，是指管理者影響組織中其他成員以實現(xiàn)組織戰(zhàn)略的過程。當前，我國海洋自然保護地管控面臨的問題主要有：
第一，海洋自然保護地管控與規(guī)劃脫節(jié)。我國海洋自然保護地建設經(jīng)歷過“搶救式保護”階段，因缺乏針對海洋自然保護地發(fā)展的相關規(guī)劃，導致其整體發(fā)展方向不明確。我國海洋自然保護地空間布局、分類體系、管理體制等方面的不足致使管理過程中出現(xiàn)空間分割、環(huán)境因素碎片化現(xiàn)象，并引發(fā)海洋自然保護地管理分割、破碎以及孤島化問題。
第二，海洋自然保護地管控質(zhì)量有待進一步提高。海洋自然保護地管控專業(yè)性強，對業(yè)務人員、技術條件要求高，然而，相關法律、政策的缺位導致許多海洋自然保護地（尤其市、縣級保護區(qū)）尚未建立獨立專職機構，也缺少長期從事保護區(qū)建設的專業(yè)人員，自然保護地管理體制改革尚未全面完成，已影響海洋自然保護地的管控質(zhì)量。
第三，全面落實陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略尚待推進管控思維更新、管控方式變革。一些“陸海兼?zhèn)?rdquo;的自然保護地因過去由林業(yè)、環(huán)境行政部門主管，導致其現(xiàn)實管控工作中仍不免因循“重陸輕海”的慣性思維，陸海綜合治理有名無實，陸海環(huán)境管控銜接機制也不夠完備。
第四，海洋特別保護區(qū)制度定位不明。海洋特別保護區(qū)制度旨在協(xié)調(diào)開發(fā)與保護，然而，基層管理人員難以把握管控措施和標準。隨著修訂后的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》施行，海洋特別保護區(qū)轉(zhuǎn)型、新建海洋公園問題日漸突出。
第五，“三區(qū)”（即核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)）劃分方式作為海洋自然保護地的分區(qū)管控依據(jù)并不科學。不同海洋區(qū)域的自然條件差異明顯，海洋自然保護地受潮汐、鳥類遷徙等自然因素影響較大，而“三區(qū)”劃分方式未關注物種棲息地的生境保護，分區(qū)管控措施針對性弱，故這一分區(qū)方式的制度優(yōu)勢難以轉(zhuǎn)化為環(huán)境治理效能。
分類施策、分區(qū)治理、精細化建設，是我國海洋自然保護地分類分區(qū)管控的改革方向。海洋自然保護地分類分區(qū)管控既有空間規(guī)劃的自然科學依據(jù)，又有區(qū)域治理的社會科學依據(jù)，且與精細化建設之間具有手段與目的的關系，是應對前述問題的核心策略。結合法理、政策與實踐，下文為解決我國海洋自然保護地分類分區(qū)管控的問題提出對策：
首先，將海洋自然保護地分類分區(qū)與國土空間規(guī)劃相銜接。編制自然保護地規(guī)劃是進行自然保護地管控的先導性工作，海洋自然保護地的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案應當與陸海統(tǒng)籌的國土空間規(guī)劃相銜接。科學管控要求規(guī)劃先行、機構改革破局，而后針對不同類型、特點的海洋自然保護地采取相應的管控措施，并根據(jù)實踐中出現(xiàn)的新問題不斷調(diào)整管控策略。
其次，在海洋自然保護地分類分區(qū)管控過程中推進陸海統(tǒng)籌區(qū)域聯(lián)動治理。基于陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略完善對海洋自然保護地的科學管控，需要確立陸海統(tǒng)籌區(qū)域聯(lián)動治理機制，尤其要重視海岸帶生態(tài)系統(tǒng)規(guī)劃與治理。陸海統(tǒng)籌、聯(lián)動治理將海岸帶自然保護地視為完整的生態(tài)系統(tǒng)，以區(qū)域治理的視角看待兼涉陸域、海域的自然保護地，基于海洋自然保護地的設立目標確定其全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分類分區(qū)管控。
再次，在海洋自然保護地分類分區(qū)管控過程中逐步實現(xiàn)精細化建設目標。海洋自然保護地分類分區(qū)從宏觀和微觀層面為差別化管控作出安排，頂層設計則確立“精細化建設”目標，通過分類施策、分區(qū)管控，旨在使管控對策符合自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、整體性、系統(tǒng)性。海洋自然保護地分類分區(qū)的差別化管控是不可或缺的手段，而精細化建設將使各級各類海洋自然保護地的管控發(fā)揮最大效用。實踐中，需要不斷總結行之有效的做法，明確相關主體的權利、義務、責任，使具有普遍影響力的行為規(guī)范、管理制度在立法時得以法律化。
最后，海洋自然保護地在分類、分區(qū)方面不宜特立獨行，而應當基于陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略提出的分類分區(qū)管控要求，融入新時代的自然保護地體系中。要進行分類分區(qū)管控，重構海洋保護地類型是第一步。海洋自然保護地的管控宏觀上側重于由海洋自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)、海洋公園轉(zhuǎn)向海洋國家公園、海洋自然保護區(qū)、海洋公園的類別重構；微觀上側重于完善海洋自然保護地內(nèi)部的分區(qū)管控，轉(zhuǎn)向核心保護區(qū)和一般控制區(qū)的二級功能分區(qū)模式。當前，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》與擬制定的自然保護地法形成法律規(guī)范之間的關聯(lián)，并對禁止在自然保護地新設工業(yè)排污口和城鎮(zhèn)污水處理廠排污口作出規(guī)定。接下來，我國已列入立法規(guī)劃中的國家公園法（自然保護地法，一并考慮）應當對各級各類自然保護地管控落實陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略作出規(guī)定。
當前，順應國土空間規(guī)劃體系“多規(guī)合一”的建設要求，我國通過識別并確認生態(tài)功能保護區(qū)，將現(xiàn)行的飲用水水源保護區(qū)以及現(xiàn)有自然保護地范圍以外的生態(tài)保護紅線區(qū)域合并，形成自成一類的中國自然保護地類型，為自然保護地的分類貢獻中國方案，并基于陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略提出分區(qū)差異化管控、精細化建設的對策，為海洋自然保護地的分類分區(qū)管控提供新思路。
（作者系中國海洋大學法學院教授、中國海洋大學海洋發(fā)展研究院高級研究員）
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