行政處罰程序時間節點要合法合規
【谷騰環保網訊】近日，筆者參加了某市生態環境局組織的生態環境行政執法案卷專項稽查。稽查中，筆者發現部分案卷存在程序時間節點不對的問題。然而筆者指出該問題后，發現不管是現場執法人員還是法制審核人員，都未對該問題引起足夠重視。存在類似“只要違法事實無異議，其他程序并不重要”想法的人員不在少數。然而近年來，隨著公民法治意識的提高和生態環境執法案件數量的增長，環境行政訴訟數量不斷增加。從訴訟的結果來看，部分生態環境行政執法案件就是因為辦理過程中存在程序時間節點不規范的問題，影響了案件辦理結果。
筆者就此次稽查發現的三個程序時間節點問題，和大家進行探討。
“未查先立”
根據《生態環境行政處罰辦法》，生態環境主管部門對涉嫌違反生態環境保護法律、法規和規章的違法行為，應當進行初步審查，符合（一）有初步證據材料證明有涉嫌違反生態環境保護法律、法規和規章的違法行為；（二）依法應當或者可以給予行政處罰；（三）屬于本機關管轄；（四）違法行為未超過《中華人民共和國行政處罰法》規定的追責期限四項條件的，予以立案。因此，從程序上來說，生態環境執法部門不能“未查先立”。
然而，稽查中筆者發現某精密機械有限公司污染防治設施不正常運行一案，案卷中現場檢查（勘察）筆錄時間為2023年10月30日下午3點，而立案審批表時間則為2023年10月30日上午10點，早于現場檢查（勘察）筆錄時間。案卷中，筆者并未發現有任何時間節點上早于立案時間的、證明該精密機械有限公司有涉嫌違反生態環境保護法律、法規和規章的違法行為的證據材料。因此，該案卷存在“未查先立”的問題。
詢問該案件的現場檢查人員后得知，該精密機械有限公司2023年10月30日異味較為明顯，檢查人員現場檢查前，根據工作經驗斷定該企業污染防治設施必定未正常運行，就在上午10點提前填寫了立案申請表并通過了審批。雖然下午的現場檢查確認了檢查人員的判斷，但檢查人員不應以事前的斷定來提前立案，而是應以下午的現場檢查情況來立案。否則，就缺失了《生態環境行政處罰辦法》中規定的“初步審查”程序。如果企業以“未查先立”為由，提出行政訴訟，生態環境執法部門將處于訴訟不利尷尬境地。因此，各地生態環境部門在辦理生態環境違法案件的時候，要確保立案審批表的時間晚于現場檢查（勘察）筆錄時間。
“立后不查”
《生態環境行政處罰辦法》第二十一條明確，生態環境主管部門對登記立案的生態環境違法行為，應當指定專人負責，全面、客觀、公正地調查，收集有關證據。因此，生態環境違法行為經過初步審查（一般指現場檢查（勘察）筆錄）后立案，立案后需制定專人再進行全面、客觀、公正地調查（一般指調查詢問筆錄）。
此次稽查，筆者發現某復合材料有限公司含揮發性有機物廢氣無組織排放一案，現場檢查（勘察）筆錄以及調查詢問筆錄時間均早于立案審批表時間。同時，該案卷中并無其他任何立案后再進行全面、客觀、公正地調查材料。“以事實為依據”是行政處罰的重要原則，必須有全面、客觀、公正地調查材料作為支撐，僅依靠立案前的初步審查是遠遠不夠的。因此，立案后的調查取證就顯得尤為重要。一般來說，各地生態環境部門都會在立案后，指派專人對生態環境違法行為的相關責任人進行調查詢問，收集各種證據。因此，與現場檢查（勘察）筆錄時間不同，調查詢問筆錄時間應晚于立案審批表時間。
然而實際執法檢查過程中，為了盡快確定違法事實，部分執法人員往往會在現場檢查（勘察）筆錄做完后，立即開展調查詢問并制作調查詢問筆錄，然后再立案。因此，調查詢問筆錄時間早于立案審批表時間的案例并不少見。立案后，生態環境執法部門不再指定專人負責，全面、客觀、公正地調查，收集有關證據，而是依據立案前的調查詢問筆錄直接進入案件審查和處罰程序。這種做法雖然不影響生態環境違法事實的認定，但明顯與《生態環境行政處罰辦法》規定的辦案程序不符，建議各地生態環境部門應在現場檢查（勘察）筆錄完成后的第一時間進入立案程序，然后再開展調查詢問。
2020年，安徽豐和能源有限公司與合肥市環境保護局經濟技術開發區分局環境保護行政管理（環保）案【案號：（2020）皖0191行初27號】中，因合肥市環境保護局經濟技術開發區分局提供的是立案前的調查詢問筆錄及相關照片，未提供證據證明其在立案后安排專人對安徽豐和能源有限公司的違法行為進行調查取證，即進行行政處罰，程序存在瑕疵。該案例也印證了筆者的結論，即“立后不查”不可行。
“即告即決”
《生態環境行政處罰辦法》第四十四條規定，生態環境主管部門在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據和當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權利，當事人在收到告知書后五日內進行陳述、申辯；未依法告知當事人，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯的，不得作出行政處罰決定，當事人明確放棄陳述或者申辯權利的除外。因此，行政處罰決定書的時間應該在當事人收到行政處罰告知書的五日后。
然而，筆者在稽查過程中，發現部分案件的行政處罰決定書時間在行政處罰告知書的五日內，甚至個別案件出現行政處罰告知書和行政處罰決定書同日送達的情形。經向案件辦理人員了解，出現這種原因大多是因為當事人收到行政處罰告知書時表示不會行使陳述申辯以及要求聽證的權利。為了減少送達次數、節約時間，案件辦理人員甚至會在送達行政告知書之前咨詢當事人的想法，一旦當事人口頭表示不會行使陳述申辯以及要求聽證的權利，則會將行政處罰決定書和行政處罰事先告知書一并送達。但案卷中并無這些口頭表示的相關佐證材料。
陳述申辯以及聽證權利是當事人重要的程序性權利，與當事人的利益密切相關。而給與當事人五日的時間旨在確保當事人有足夠的時間來決定是否需要陳述申辯和聽證以及為陳述申辯和聽證準備相關資料。這樣的時間安排體現了對當事人權利的尊重和保護，同時也促進了行政程序的公正性和透明度。如果在告知后的五日內，甚至在告知的同時即作出處罰決定，筆者認為對當事人的切身利益產生了實質性的損害，違反了法定程序。因此，不能簡單的認為企業在收到行政處罰事先告知書的時候，口頭表示放棄陳述申辯以及聽證的權利就可以在五日內，甚至同步送達行政處罰決定書。對于重要的程序性權利，生態環境部門還是應嚴格按照法律法規規定的程序進行，切勿擅自變更。當然，如果當事人愿意出具相關具有法律效力的證明材料，如加蓋公章的承諾書等，明確放棄陳述或者申辯權利的，可不受五日限制。
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