甲企業驗收違法，追責期限究竟如何界定？
【谷騰環保網訊】近日，某市執法人員在檢查中發現，甲企業于2020年組織建設項目環境保護自主驗收時弄虛作假，違法強行通過驗收。對于此違法行為是否超過追責期限，執法人員存在爭議，主要有以下兩種觀點。
一種觀點認為，甲企業弄虛作假通過驗收的行為屬持續未改的違法行為，在追責期限內，可立案處罰。國家有關機關曾作出相關解釋，如全國人大常委會法工委《對關于違反規劃許可、工程建設強制性標準建設、設計違法行為追訴時效有關問題的意見》（法工辦發［2012］20號）同意住建部辦公廳意見，認為違反規劃許可等進行建設、設計、施工，因其帶來的隱患和違反城鄉規劃的事實始終存在，應認定行為有繼續狀態，行政處罰追訴時效自行為終了之日起算。又如國務院法制辦公室《對國家工商總局關于公司登記管理條例適用有關問題的復函》（國法函［2006］273號）認為，虛報注冊資本等行為在工商查處前未糾正的，視為違法行為的繼續狀態。若違法公司糾正行為并達標，且自糾正日起超兩年，則不再追究。由此可見，在違法行為糾正前，始終處于繼續狀態，后果持續存在，所以2年前弄虛作假通過驗收的行為仍可處罰，未超追責期限。
第二種觀點認為，所有違法行為都有追訴時效。《中華人民共和國行政處罰法》第三十六條規定，違法行為兩年內未被發現，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，期限延長至五年。法律另有規定的除外。該期限從違法行為發生之日起計算；有連續或繼續狀態的，從行為終了之日起計算。行政處罰追責期限的實施，能督促執法機關履職、依法行政，維護法的安定性和社會秩序穩定。另外，驗收弄虛作假行為自驗收之日起已成立，成立即終了，不存在繼續狀態，不能因違法事實存在就認定為持續。所以，2年前弄虛作假通過驗收的行為已超追責期限，不可再行政處罰。
筆者認同第二種觀點，認為檢查發現超過2年的驗收弄虛作假違法行為不應再給予行政處罰。
首先，明確追責期限是依法治國的必然要求。處罰并非目的，教育與處罰相結合才是原則，正如“徒善不足以為政，徒法不足以自行”。《行政處罰法》第六條規定，實施行政處罰、糾正違法行為應堅持處罰與教育相結合，促使公民、法人或其他組織自覺守法。行政處罰追責期限是行政機關的權力期限，超期不得行使。法律規定行政處罰時效制度，旨在尋求提高社會效率與維系法的穩定的平衡，同時督促行政執法機關依法及時履職。限定追責期限，能讓社會處于可預期狀態。對超期的違法行為予以行政處罰，會改變相對穩定的社會秩序，不符社會主體預期，也違背依法治國精神。
其次，驗收弄虛作假行為不屬于繼續狀態。通常，違法行為從發生之日起算，即成立之日。但存在連續或繼續狀態的，要從終了之日起算。連續狀態指當事人基于同一違法故意在一定時間內連續實施數個獨立行政違法行為，觸犯同一處罰規定。繼續狀態指一個違法行為發生后，其行為及不法狀態持續不間斷。連續狀態本質是數個獨立違法行為，只是時間有間隔；繼續狀態本質是一個行為持續不間斷。就驗收弄虛作假而言，當事人僅實施一次弄虛作假行為，未連續違法，不存在連續狀態。且公開驗收報告視為驗收完成，弄虛作假行為終了，不存在繼續狀態。
再次，以違法行為糾正作追責期限起點會混淆繼續狀態。這種做法將違法行為的繼續狀態與結果狀態相混，實際是把“繼續”和“狀態”概念弄混。違法行為糾正是為制裁和糾正違法提出，很多時候變相取消了追責期限。驗收弄虛作假行為結束，雖違法狀態仍在，但行為已終了。如《最高人民法院行政審判庭關于出售淫穢物品如何計算追溯期限問題的電話答復》認為，出售淫穢物品視為違法行為終了，后續傳播等只作違法情節考慮，非連續或繼續狀態。依據《治安管理處罰條例》，超法定追溯期限則不追究法律責任。
最后，需注意發現的時間節點。判斷是否發現原則上以行政執法機關立案為標準，或雖未立案但已調查核實。若未被執法機關發現但被群眾舉報且屬實，按相關規定，發現時效以舉報時間為準。
作者單位：山東省濟南市生態環境保護綜合行政執法支隊
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