損害賠償首個(gè)地方性法規(guī)，南通為何是先行者？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】2024年12月10日，江蘇省南通市人大常委會(huì)公告，《南通市生態(tài)環(huán)境損害賠償程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》）獲江蘇省十四屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議批準(zhǔn)并公布，2025年3月1日起施行，這是我國首部專門針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的地方性法規(guī)。
南通市為何成為立法先行者？為何率先制定？它作為首部相關(guān)立法將如何解決問題？帶著這些疑問，記者近日進(jìn)行了深入調(diào)查采訪。
案例實(shí)踐豐富，為立法提供實(shí)踐基礎(chǔ)
漫步在南通市通州區(qū)五接鎮(zhèn)東沙大橋北首的長江北岸小徑，眼前的美景令人沉醉。這里是沿江景觀帶的一部分，風(fēng)光并無特殊之處。但是，細(xì)心的游客會(huì)注意到，臨近馬路的“法治文化長廊”旁，有一塊標(biāo)識(shí)“長江生態(tài)環(huán)境修復(fù)通州基地”的牌子。
南通市通州生態(tài)環(huán)境局法規(guī)宣教科科長陸寧鳳介紹，該基地于2023年3月10日在推進(jìn)長三角首例長江船舶大氣污染生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案件修復(fù)時(shí)建立，旨在探索解決部分損害賠償案件無法修復(fù)的問題，提高生態(tài)環(huán)境修復(fù)集成效益，增強(qiáng)群眾環(huán)境獲得感。
類似這樣的修復(fù)基地，南通市已在全市范圍內(nèi)建立了17個(gè)。這些修復(fù)基地的建設(shè)，是南通市推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的縮影。
2016年4月，江蘇等7省市開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)。“彼時(shí)，南通市并非試點(diǎn)地區(qū)，但在江蘇省內(nèi)率先面對(duì)相關(guān)問題。為解決‘企業(yè)污染、群眾受害、政府買單’的問題，南通市率先啟動(dòng)了生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。”南通市海門生態(tài)環(huán)境局局長、時(shí)任南通市環(huán)境保護(hù)局法規(guī)處處長劉華軍介紹。
2017年10月，南通市人民政府印發(fā)《南通市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》。截至目前，南通市累計(jì)簽訂損害賠償協(xié)議1900余份，辦案總數(shù)位居全國第一，辦理了包括全國首例長江非法采砂、長三角首例長江船舶大氣污染生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案等典型案例。其中，1起入選全國生態(tài)環(huán)境損害賠償十大典型案例，3起獲生態(tài)環(huán)境部通報(bào)表揚(yáng)。
除了案例實(shí)踐，南通市還注重制度建設(shè)。在7年的改革歷程中，南通市委市政府審議出臺(tái)了4部相關(guān)綱領(lǐng)性文件，在細(xì)化案件辦理范圍、拓展賠償實(shí)施主體、創(chuàng)新?lián)p害評(píng)估方法、創(chuàng)新修復(fù)實(shí)施方式、完善資金管理模式、健全工作推進(jìn)機(jī)制等方面進(jìn)行了深入探索。
2020年7月，南通市被生態(tài)環(huán)境部確定為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革基層聯(lián)系點(diǎn)。2022年12月，南通市探索完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度入選全國法治政府建設(shè)示范項(xiàng)目。
“南通市的這些實(shí)踐，為地方立法提供了豐富的實(shí)踐基礎(chǔ)。這也是南通市人大支持開展生態(tài)環(huán)境損害賠償立法的一項(xiàng)重要原因。”南通市人大常委會(huì)環(huán)境資源城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)副主任陸培玉說。
實(shí)踐中的新問題亟需立法解決
改革推進(jìn)向來不會(huì)一帆風(fēng)順，激發(fā)各部門積極參與是改革的一大挑戰(zhàn)。近年來，跨區(qū)域非法傾倒建筑垃圾、非法采砂等涉及其他部門的生態(tài)環(huán)境損害事件頻發(fā)，如何讓相關(guān)部門參與其中變得尤為關(guān)鍵。
為應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，南通市生態(tài)環(huán)境部門曾嘗試多種方法，其中借助檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能推動(dòng)相關(guān)部門參與是重要途徑。
2022年12月9日下午，南通市崇川區(qū)人民檢察院組織了一場(chǎng)聽證會(huì)。南通市生態(tài)環(huán)境局、南通海事局、“益心為公”志愿者、聽證員以及環(huán)保專家等人員，在崇川區(qū)檢察院主持下，參加某船舶公司生態(tài)環(huán)境損害賠償案聽證會(huì)。
“船舶污染物案件在司法實(shí)踐中較少，現(xiàn)行法律未明確規(guī)定誰代表國家和社會(huì)進(jìn)行民事索賠。”崇川區(qū)檢察院第七檢察部主任劉志強(qiáng)指出：“通過聽證會(huì)確定海事部門在作出行政處罰的同時(shí)開展生態(tài)環(huán)境損害索賠較為適宜，推動(dòng)了部門履職。”
最終，在檢察機(jī)關(guān)介入下，海事部門成功辦理了長三角首例長江船舶大氣污染生態(tài)環(huán)境損害賠償案件。該案后來獲評(píng)“江蘇省第四批生態(tài)環(huán)境損害賠償十大典型案例”。
“召開聽證會(huì)推動(dòng)部門參與雖有效，但局限性也顯而易見。”南通市人民檢察院第七檢察部主任裘曉東指出，受法律制度限制，檢察機(jī)關(guān)無法過多介入。依據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，檢察院提出督促履職檢察建議的前提是存在違法作為或不作為。缺乏法律明文規(guī)定時(shí)，即便發(fā)出檢察建議，因職責(zé)不明也難以推動(dòng)工作。
此外，部門職責(zé)不明確、生態(tài)環(huán)境損害賠償案件辦案程序不清晰、基層磋商主體缺失、處罰與損害賠償脫節(jié)等問題，也制約著生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的有序開展。為此，南通市在2022年10月將生態(tài)環(huán)境損害賠償立法納入《南通市第十六屆人大五年工作規(guī)劃》。
深入調(diào)研，提高立法科學(xué)性
2023年2月，南通市人大常委會(huì)辦公室將生態(tài)環(huán)境損害賠償立法列入《南通市人大常委會(huì)2023年立法計(jì)劃》，作為當(dāng)年立法調(diào)研項(xiàng)目。
“南通市多年實(shí)踐有經(jīng)驗(yàn)也有挑戰(zhàn)，這些經(jīng)驗(yàn)是否全國通用，問題是否共通，都需要深入調(diào)研。”南通市生態(tài)環(huán)境局法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)處處長趙建峰表示，其他地區(qū)在生態(tài)環(huán)境損害賠償工作中的成功經(jīng)驗(yàn)，在南通立法時(shí)也可學(xué)習(xí)和借鑒。
南通市立法調(diào)研首站選在浙江省紹興市。趙建峰介紹，早在2017年上半年，南通市啟動(dòng)這項(xiàng)工作時(shí)，就以紹興市為學(xué)習(xí)調(diào)研對(duì)象。紹興市在“一案雙查”調(diào)查機(jī)制、異地替代修復(fù)等方面有探索。
2023年3月15日，在紹興市越城區(qū)富盛鎮(zhèn)西上線富盛隧道西側(cè)的老嶺山坳，紹興市生態(tài)環(huán)境局對(duì)非法填埋固體廢物污染地表水及地下水的損害調(diào)查及生態(tài)修復(fù)情況進(jìn)行了詳細(xì)說明。在該案中，屬地街道承擔(dān)了應(yīng)急處置等管理職責(zé)，及時(shí)防范和避免了損害責(zé)任的擴(kuò)大。這些經(jīng)驗(yàn)與南通市做法相似，對(duì)南通市解決問題有積極意義，也體現(xiàn)在后續(xù)立法中。
在南通市人大帶領(lǐng)下，南通市生態(tài)環(huán)境損害賠償立法團(tuán)隊(duì)除了到浙江，還前往山東、湖北、貴州、湖南等地學(xué)習(xí)調(diào)研相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。
學(xué)習(xí)外地經(jīng)驗(yàn)至關(guān)重要，梳理本地問題也不可或缺。南通市人大在海門區(qū)、如東縣、如皋市、海安市等地多次召開立法調(diào)研會(huì)議，了解生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的挑戰(zhàn)，聽取各方意見建議，保障立法的科學(xué)性。
率先解決損害賠償工作難題
2024年12月10日，南通市人大常委會(huì)公告發(fā)布《程序規(guī)定》全文，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。
南通市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任王思健表示，《程序規(guī)定》受關(guān)注原因有二：一是規(guī)范性，首次由人大立法來規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償工作；二是系統(tǒng)性，系統(tǒng)規(guī)定辦案流程，涵蓋責(zé)任主體認(rèn)定、辦案程序啟動(dòng)等，這在立法上前所未有。
南通市作為全國生態(tài)環(huán)境損害賠償改革基層聯(lián)系點(diǎn)，《程序規(guī)定》的意義不僅在于首創(chuàng)性。趙建峰強(qiáng)調(diào)，《程序規(guī)定》解決了政府及部門職責(zé)不明的問題。如，南通市城市管理局和南通海事局分別負(fù)責(zé)生活垃圾、建筑垃圾和港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶污染生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，此次立法明確了各部門職責(zé)，為案件辦理劃清界限。
“我們辦理長三角地區(qū)首例長江船舶大氣污染生態(tài)環(huán)境損害賠償案件時(shí)，沒有職權(quán)依據(jù)，只能通過聽證會(huì)推進(jìn)。”裘曉東表示，《程序規(guī)定》出臺(tái)后，他們可以依據(jù)部門職責(zé)直接推動(dòng)案件，工作大為便利。
規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)的損害賠償工作職責(zé)也是此次立法的亮點(diǎn)。在南通市通州區(qū)先鋒街道副主任吳鵬看來，這減輕了基層政府負(fù)擔(dān)，明確街道的配合職責(zé)，為街道開展相關(guān)工作提供依據(jù)。
“立法調(diào)研發(fā)現(xiàn)程序問題是生態(tài)環(huán)境損害賠償面臨的主要問題。”王思健解釋，因此，《程序規(guī)定》明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償案件關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如線索核查、立案啟動(dòng)、損害調(diào)查、索賠磋商和生態(tài)修復(fù)等。
趙建峰指出，《程序規(guī)定》設(shè)定具體時(shí)間限制，如線索核查30日內(nèi)完成，立案啟動(dòng)7個(gè)工作日內(nèi)完成等，防止案件拖延。同時(shí)，規(guī)定四種中止調(diào)查情形，解決案件無法順利辦理時(shí)的時(shí)限問題。
“以往案件因缺乏明確時(shí)限，辦案周期長，影響賠償義務(wù)人，社會(huì)效果不佳。”談及設(shè)定時(shí)間約束的初衷，趙建峰介紹，《程序規(guī)定》通過設(shè)定中止情形，創(chuàng)新性地解決基層辦案困惑，還避免了賠償義務(wù)人逃避調(diào)查。
企業(yè)人員對(duì)《程序規(guī)定》的時(shí)限要求也有深切感悟。南通江山農(nóng)藥化工股份有限公司環(huán)保總監(jiān)劉衛(wèi)衛(wèi)認(rèn)為，《程序規(guī)定》的時(shí)限要求保護(hù)了企業(yè)，規(guī)范辦案時(shí)間，避免企業(yè)長期處于可能被索賠的不確定狀態(tài)。
南通市1900余件生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，90%以上來自行政處罰，有效銜接二者對(duì)辦案至關(guān)重要。“過去，二者銜接存在問題，如行政處罰結(jié)束后損害賠償關(guān)鍵事實(shí)難查清。”作為一線基層執(zhí)法辦案人員，南通市啟東生態(tài)環(huán)境局陳潔對(duì)此深有體會(huì)。
為解決這些問題，《程序規(guī)定》提出“一案雙查”，在查處違法行為的同時(shí)收集損害相關(guān)證據(jù)，減輕企業(yè)和執(zhí)法人員負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)兩類案件協(xié)同辦理，還明確賠償義務(wù)人主動(dòng)履行賠償義務(wù)時(shí)應(yīng)依法從輕或減輕行政處罰。
“兩類案件辦理法定時(shí)限差異導(dǎo)致協(xié)同困難。”陳潔介紹，行政處罰案件通常在90內(nèi)完成，而生態(tài)環(huán)境損害賠償案件則需180日以上。
趙建峰認(rèn)為，若不能協(xié)同辦理，行政處罰中從輕、減輕情節(jié)要求將無法實(shí)現(xiàn)。《程序規(guī)定》作出制度性安排，允許在特定條件下中止行政處罰案件調(diào)查，以推進(jìn)損害賠償工作。
以人大監(jiān)督形式保障工作開展
生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，確定賠償數(shù)額至關(guān)重要。南通市以前面臨鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)少、周期長、費(fèi)用高的問題，通過創(chuàng)新簡易評(píng)估程序、建立生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估專家?guī)欤行Ы鉀Q了評(píng)估難題。
“南通市此次立法把前期經(jīng)驗(yàn)納入地方性法規(guī)，細(xì)化適用簡易評(píng)估的案件類型，明確具體形式，讓評(píng)估更規(guī)范。”趙建峰介紹。
《程序規(guī)定》除對(duì)鑒定評(píng)估作出規(guī)定外，還對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償修復(fù)進(jìn)行了規(guī)定。明確在無法修復(fù)時(shí)，賠償義務(wù)人可采用補(bǔ)植復(fù)綠、增殖放流、認(rèn)購碳匯、提高清潔生產(chǎn)水平等替代修復(fù)方式。其中，以提高清潔生產(chǎn)水平開展替代修復(fù)首次在立法中出現(xiàn)。
趙建峰談及適用時(shí)強(qiáng)調(diào)，這種替代修復(fù)基于自愿，不是強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)，應(yīng)實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)的單位不得使用替代修復(fù)方式。這是企業(yè)把錢用在自身，倒逼企業(yè)清潔生產(chǎn)，提高資源利用效率，以減少污染物產(chǎn)生來修復(fù)環(huán)境。
為了保證各地、各部門將生態(tài)環(huán)境損害工作要求落到實(shí)處，《程序規(guī)定》明確“市、縣級(jí)人民政府每年向本級(jí)人民代表大會(huì)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)包含生態(tài)環(huán)境損害賠償工作開展情況。”這是首次以人大監(jiān)督形式保障生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的開展。
談及下一步打算，南通市生態(tài)環(huán)境局副局長、二級(jí)調(diào)研員張軍表示：“這部法規(guī)補(bǔ)齊了環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的短板，為各地全面推進(jìn)落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供了有益借鑒。南通市生態(tài)環(huán)境局將發(fā)揮好牽頭職能，大力宣傳和普及《程序規(guī)定》，完善配套文件，以職責(zé)法定化為契機(jī)，常態(tài)化履行生態(tài)環(huán)境損害賠償工作要求，依法規(guī)范辦案，持續(xù)守護(hù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。”
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